中央与地方财政不可共做“一桌菜”（2）

理顺中央与地方财政关系应遵循的原则

中央政府应重点提供外部性大、受益范围广的基本公共服务，地方政府则重点供给由地方提供信息处理成本更低、行政成本更低的公共产品和服务。进一步理顺中央与地方财政关系，可以遵循以下几个原则：第一，外部性大小和受益范围。外部性大和受益范围广的领域，比如食品安全、环境安全、资源安全、养老、教育等方面，可能通过统筹全国财力、集中事权更有效率。比如，从“种子到餐桌”的整个供应链，涉及检验、检测、评估以及物流配送体系，如果不实行统筹，可能会由于地方利益而形成地方保护主义，降低食品安全门槛，导致三聚氰胺等类似食品安全事件，影响人民健康。与其类似，其他领域外部性也非常大、受益（受损）范围也非常广，也需要将事权集中到中央，并安排与之匹配的财力，这样会有利于提高公共管理效率和实现基本公共均等化。第二，减少行政成本，提高上下协调效率。中央与地方事权的有效划分，根本上是为了提高公共财政支出效率和公共管理效率。对于一些公共产品和服务，由于地方“近水楼台先得月”，较中央更具信息优势，更能了解重点领域和优先顺序，因此由地方政府承担相应的支出责任，应该更能减少行政成本，提高与中央政府的协调效率。第三，注重激励相容，减少改革阻力。截至目前，很难找到改革不触动一部分人利益的领域。因此，要推动改革前进，与其说是要有改革的勇气，倒不如说要有敢于牺牲个体利益换取整体利益提高的气魄。同时，也要研究激励相容的可行性。制度设计必须是激励相容的，即中央与地方既能保证自己利益，也能最终达到整体利益最大化。

理顺中央与地方财政关系可借鉴美国构建现代财政经验

只有逐步推进规范、透明的现代财政改革，才能进一步理顺中央与地方财政关系。从具体实现方式上看，可借鉴美国进步时代经验，加快推进财政改革步伐，既要实施现代预算改革，也要建立和完善政府财务报告制度。一方面，根据美国进步时代确立的现代预算改革基本原则。一项科学、有效的财政预算至少应符合以下原则：其一，必要性。必须进行科学论证，确定预算支出的必要性和优先顺序。其二，严肃性。预算一旦确定，不得随意变更。其三，前瞻性。提前预判预算支出规模和可能的风险。其四，完整性。预算支出应涵盖所有政府机关和相关部门。其五，系统性。所有预算项目支出必须要有详细说明，并具有逻辑一致性。其六，法制化。所有预算必须得到权力机构（议会）批准，接受议会和社会公众的监督。其七，透明化。为便于监督，预算内容和过程必须透明。另一方面，应逐步建立体现政府履行经济职能的财务报告制度，同时财务报告应完整涵盖政府财政行为，还应建立和完善“权责发生制”的现代预算会计制度。

当然，我们绝不能简单照搬他国经验。进一步理顺中央与地方财政关系，中央财政应通过更有效的财政转移支付制度，均衡地区间公共服务供给能力，着眼于提高基本公共服务均等化水平，促进劳动力和其他要素合理流动，提高经济活力。

（作者单位：财政部亚太财经与发展中心）