法国经验对中国养老保险改革的启示

[摘要]法国养老保险制度，在其发展早期具有高福利性质，但从20世纪70年代开始，在人口结构失衡和经济预算压力下，政府开始对养老保险制度进行调整和改革。改革进程体现了三个特点：坚持现收现付型保险的根本地位、注重保障弱势群体的养老利益、逐步破除公共部门的养老特权。我国应吸取法国的教训，审慎确定基本养老保险保障水平，以避免公共财政被养老保险赤字所裹挟。并且可以借鉴法国经验，一方面发布高瞄准度的“微型福利政策”保障弱势群体的养老利益，另一方面以积极的态度逐步消解机关事业单位的养老特权。

[关键词]法国养老保险制度改革；养老双轨制；社会公平

（一）法国养老保险制度改革进程的特点

法国养老保险制度根植于社会连带理念。COR在《养老保险改革导航报告》中强调：“法国的制度应该以再分配和社会连带为基础” [13]，这句话凝炼地概括了支配法国养老保险制度改革进程的灵魂，其具体表现为以下三个特点：

1.始终以负担再分配功能的现收现付型保险为基本模式

《养老保险改革导航报告》指出，政府会“拯救再分配性的养老保险制度” ，因为“法国所铸造的养老保险体系是以代际团结为核心的”。历史上，法国的养老保险制度一直以带有再分配功能的现收现付型保险为主（基本养老保险CNAV以及两个强制补充保险AGIRC和ARRCO都采用现收现付型）。虽然2003年改革引入了资本积累型养老保险（一个强制补充保险RAFP以及两个任意保险PERP和PERCO），但引入资本积累型保险“并不会动摇今天现收现付型与资本积累型之间的平衡”，换言之，对资本积累型保险的引入并不会导致传统的现收现付型保险大厦的倾覆。

2.加强对社会弱势群体的保障

为了实现养老保险账户的平衡，不得不逐步降低基本保险的替代率。但是保障社会弱势群体享有正常的生活，仍然是不可化约的目标。改革者对社会的其他弱势群体同样尽力给予照顾。比如从事繁重劳动职业的劳动者，以及很早就参加工作因而少有闲暇享受生活的劳动者，还有派出型的公务员，他们都可以享受提前退休的优待；女性劳动者可能因为生育而中断工作，为了保障养老金的计算不受此影响，产假期间的补贴也被纳入最后养老金的核算基数的计算；对于失业者，甚至可以免缴最多6个季度的养老保险费，以尽量避免短时间失业给劳动者的养老金核算造成影响。这些细致的制度设计可能并不那么引人注目，但却传递了政府照顾弱势群体的理念，从而增加改革方案的润滑度，降低法国民众对“紧缩”措施的抵触心理。

3.缩减公共部门养老保险制度的特权

公共部门的养老特权问题几乎贯穿了法国最近20年的所有养老保险改革，其有碍社会公平正义、违背社会连带理念，特别是当法国处于危机之时，没有任何理由能够允许公务员和国企员工置身事外不与普通民众一道共克时艰。从1995年改革开始，政府就希望统一公私部门的养老保险制度，2003年改革统一了两者获取全额养老金的最低缴费年限，公私部门的养老金重估也都与物价挂钩，2010年改革又统一了两者的退休年龄以及基本养老保险缴费率。自此，法国公共部门的基本养老保险制度已经非常接近私立部门。①

（二）法国经验对中国养老保险制度改革的启示

养老保险制度在其产生之初就具有社会连带性，传统的现收现付型保险即为代际协作，也正因此，其对于人口结构的失衡才特别敏感。为了克服该缺点，并且提升养老保险制度的激励效果，世界银行等国际组织倡导通过引入资本积累型的保险作为现收现付型的补充 。但是，2008年的经济危机又让我们感受到了资本市场的风险，资本积累型对养老保险的保值增值能力同样堪忧，而且片面强调加强资本积累型保险，也必然导致退休人口中的贫富差距拉大，有违养老保险之社会连带属性。所以，回归养老保险的社会连带性，夯实现收现付型的基础养老保险，提升其实现收支平衡的能力，才是最重要的基础性工程。

借鉴法国经验，笔者认为我国应该审慎确定基本养老保险的保障标准，悉心关注弱势群体的养老利益，并逐渐消解养老制度的公私双轨制。

1.审慎确定基本养老保障标准

法国历来有较强的“左派”传统，这使得社会保险容易“越界”背负社会福利的功能，这既成就了法国作为“福利国家”的美名，但也让法国背上了沉重的财政负担。法国自20世纪90年代以来降低基本养老保险的保障水平的努力，正是为了让基本养老保险褪下福利的光环、回归社会保险的实质。而且早期制定的过高的保障标准，潜移默化地让法国人养成了对福利制度的依赖心理，这也使得今天对养老保险制度的改革举步维艰。

我国现行的养老保险制度存在覆盖面窄、保障水平低的不足，但我国的老年化进程又表现出“未富先老”的突出特点，未来人口结构堪忧。因而在提升保障水平的迫切需求背后，其实同样隐藏着加重财政负担的风险。为了避免国家财政如欧洲福利国家那般被养老保险所裹挟，我们需要明确基本养老保险的社会保险地位，审慎确定基本养老保险的保障标准，以免将来不得不“由奢入简”，这样不仅会产生巨大的社会心理落差，为改革制造障碍，而且也会伤害代际公平，打击参保人的积极性。因此，我国的基本养老保险的保障水平不宜以欧洲的高福利为参照，而应该结合国家经济发展以及人口结构的中长期预期来审慎确定。