中国如何避免城市化陷阱？（3）

如何改革农村土地制度？就中国的现实来说，可以在私有化和集体化之间做一个妥协。自由派所提倡的私有化，在意识形态上不可能；在实际操作过程中，私有化之后可能被地方政府、开发商等外部角色所支配，导致土地的大量囤积。一个可行的办法就是土地所有权的国有化和使用权的私有化（或者家庭化）。国家可以通过经济补偿的形式，宣布集体土地的国有化，也就是国家向农民集体购买土地。这里可以向台湾学到很多经验。再次，在宣布国有化的同时，也宣布土地使用权的私有化（或者家庭化）。当然，土地使用权的私有化（家庭化）也可以分步走。例如首先可以发给农民宅基地产权证，而后处理其他类型的集体土地问题。

为什么要使用权的私有化（或者家庭化）？这个改革需要导引出两个结果，一是通过土地的流转实现土地的集约化，二是通过土地的流转实现农民工的城市居民化。土地如果不能流转，土地的集约化不可能。经验表明，土地使用权的私有化有利于集约化。尽管大多地方，农村土地使用权是私有化的，但现在使用权的私有化时限过短，农民很难有长远利益的考量。使用权的私有化需要更长的时间，甚至是永久的。同样，土地如果不能流转，农民工很难真正城市居民化。很多农民工实际上早已经生活在城市，但因为家乡的一块土地没有流转出去，其很难放弃农民的身份。只有流转出去了，他们才会真正加入城市，成为城市居民。不仅如此，土地的流转能够减少农村土地的浪费，满足城市化所需要的土地资源。必须指出的是，土地的流转必须和户口制度的改革结合起来。

除了土地和户口制度改革，城市化更要遏制地方政府搞城市行政升级的冲动。不仅不能再继续搞城市行政界别升级，而且要走相反的道路，就是要通过城市行政体制改革，大大缩短城市的行政层级和政府规模。中国传统数千年大多数时候只有三级政府，并且证明三级政府的制度非常有效。城市体制改革应当为努力回归三级政府。例如，可以在前些年“省管县”制度的基础上，实现地级市和县的平等化。目前的“省管县”制度只表现在经济财政上，但可以发展到包括人事任命的所有方面。如果实现了地级市和县的平等化，就等于少了一级政府。又如可以对计划单列市进行改革，有计划地把它们转型成为直辖市，增加省级单位。

城市改革更可以缩短一个城市内部的行政层级。中国大多数城市无论是省级城市、计划单列市还是地级市，都存在着三、四级政府。但新加坡、香港等城市只有一级政府，并且这些城市无论从城市建设还是治理，都比中国高效。中国为什么不能在这方面做些改革呢？广东的一些县级市已经取消了乡镇政府，把其转变成为县（市）政府的派出机构，是提供服务的机构。就是说，县级政府已经回归到传统，变成了基层政府。其他地方也可以这么做。

同时，城市官僚机构规模也需要大大缩小。党政两套班子的关系需要处理好。广东顺德改革表明，在县这一级，党政合一（或者党政合署办公）是有可能的。此外，几乎现在所有的事业单位包括医院、大学、研究机构等等，都可以转化成为社会组织。广东学新加坡和香港，建设法定机构，就是在努力往这方面发展。实际上，事业单位转化成为法定机构，阻力并不在地方，而在于上级和中央。这些都是城市体制的软件改革，有利于大大减少城市官僚机构，实现城市是市民的城市的目标。

改革开放以来，中国不是没有城市化。恰恰相反，中国城市化的速度相当迅速。城市人口从1999年的约32%左右提高到2011年的51%。这个速度不能说不快。人们甚至可以说，中国城市化简单高扩张阶段已经过去，正如经济的高增长阶段已经过去一样。中国所缺少的是城市精致化。正如前面所讨论的，中国的城市化会继续进行，也必须继续进行，但绝对不是从前那样的以GDP为中心的简单扩张，而是通过城市体制改革的城市精致化。可以预见的是，如果没有具有实质性的城市体制改革，而是继续搞GDP和简单扩张，城市化就是一个巨大的陷阱。这不仅会促成中国社会过早陷入中等收入陷阱，而且会导致长期的社会不稳定，甚至政治不稳定。在今后相当长的时间内，政府顶层设计所必须把握的就是城市化的方向，而绝对不是追求城市化所产生的GDP。GDP必须是城市体制改革的产物，而非党政官员追求的结果。

（作者是新加坡国立大学东亚所所长。）