浙江：城镇化建设如何转型？

城镇化是衡量一个地区经济社会发展水平的重要标志，是实现现代化的必由之路。近年来浙江城镇化发展迅速，目前城镇化率已达63.2%，比全国平均水平高10.3个百分点，稳居全国各省区第3位。参照国际经验，城镇化率70%为高度城镇化，这就意味着浙江即将步入高度城镇化阶段。然而，事实上目前统计意义上的城镇化率，只是按城镇常住人口（即居住超过半年）所计算的比例，并非真正意义上的城镇化。这种以追求速度为目标，以土地为核心的粗放型扩张模式，以物质资本大量消耗为驱动力的传统城镇化，导致部分城市患上了比较严重的“城市病”。因此，要提升城镇化质量，实现城镇化红利的最大化，意味着浙江城镇化亟需“转型”，亟需打造“升级版”的新型城镇化。

注重从速度城镇化向实质城镇化“转型”

随着改革开放深入发展，浙江的城镇化速度迅猛加快。短短三十几年，浙江的城镇化率已从1978年的14.5%蹿升到如今的63.2%，平均每年以1.4%的速度递增。据测算，浙江城镇化率每提高一个百分点，就意味着5.47万农村人口变成城市居民。然而，基于我国户籍限制这一特殊情况，户籍制度所带来的各种利益没有根本调整，城市外来务工人员虽然统计为城镇人口，但享受不到城镇居民待遇，城镇新居民在生活方式、就业模式上没有实现真正意义上的城镇化。据有关研究，按照生活居住、就业收入、基础设施、城市参与、社会保障等方面衡量，当前浙江的实质城镇化率仅为57.26%。而且，现在很多城市功能不完善、承载力不高，城市基础设施建设和教育、医疗、住房等基本社会福利的投入一直跟不上城市扩张的需求，如遭受暴雨等极端气候事件暴露出的城市基础设施薄弱问题，充分反映了只注重速度城镇化的后遗症。

换一个角度思考，浙江暂时也还没有条件和资金实力快速推进城镇化。一方面即使按照目前的城镇化标准，浙江仍有2000万农村人口，停留在传统的农业生产领域，要在短期内把所有农民集中到大中城市，这是不可能也是不现实的。另一方面，外来人口的市民化转移是一项高成本的改革。浙江作为全国第二的流动人口大省，2400万外来人口中的84%是省外流入的。按照中央要求，推进城镇化也要包括这些外来人口在城镇落户、就业和享受保障等内容。而研究表明，浙江外来人口市民化的人均成本在12万元左右，以2400万为基数计算，总成本将达2880亿元，约占当前浙江地方财政收入的83.7%。巨额的市民化成本，仅靠单一的政府投资显然难以完成，但迄今为止多元化投融资机制尚未建立。另外，目前尽管从省里到地市正在大力推进基本公共服务向常住人口的全覆盖，但是覆盖水平依然较低，仍不能满足外来人口不断增长的利益诉求。

因此，推进浙江新型城镇化建设，首要的是引导地方政府在发展理念上进行“转型”，不能片面盲目地追求速度，不能仅以城镇化率为指标来衡量一座城市的城镇化水平，而应按照“稳中求进”的发展理念，以人的生产与生活是否实质城镇化为标准，积极稳妥地予以推进，这也是新型城镇化的本质所在。其次，基于浙江目前的发展阶段，应坚持大中城市与小城镇发展并行不悖的前提下，更多地引导和鼓励推进农村“就地城镇化”，即农村人口不局限于向大中城市迁移，而是以中小城镇和中心村为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。第三，要加快建立合理的市民化成本分担机制，即政府要逐步提高外来人口市民化投入在财政支出中的比例，集中解决外来人口市民化的教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题；企业要顺应当地经济发展水平的变化，提高外来人口的工资待遇和基本福利，为外来人口办理基本的社会保险及分担外来人口保障房的成本支出，为其市民化提供基本保障；要通过政策引导提高民间资本参与城市建设的积极性。第四，要依靠科技创新加快推进产业转型升级，加大“三改一拆”专项行动力度，以驱动人口自发有序地迁移，从而完善城镇功能，提升城镇形象和市民幸福指数。

注重从土地城镇化向人口城镇化“转型”

以粗放型发展、平面式扩张的土地利用方式为特征的土地城镇化模式，曾有力地拉动了浙江经济发展。然而，目前土地城镇化的速度明显高于人口城镇化的速度，如2002至2012年，宁波市的城镇人口增加了14.4%，城市建成区面积却增加了196%，这意味着城市发展存在着低密度、分散化的不良现象。

浙江人均土地面积不到全国的三分之一，随着城镇化推进，可建设用地缺口逐年扩大，土地供需矛盾日益紧张。特别是若让外来转移人口在其就业城镇落户，则势必要让他们享受当地城镇居民的住房保障政策。但在城市新增建设用地严格按土地利用总规加以控制的条件下，大多数城镇没法给农民工腾出大量的耕地转国有行政划拨用地。如余姚市，如果让46.8万外来人口在余姚落户，需要新增耕地转国有行政划拨用地15000亩，在用地指标安排上难以解决大量外来人口转变成为本地户籍，这在浙江范围内二三产业相对发达的城镇具有广泛的代表性。