中国共产党未来长期执政之基（3）

第二，要提高人大的地位。人民代表大会制度作为最具根本性的制度安排，其初衷就是为了实现执政党的领导地位，克服西方国家政治制度的弊端，本来应该是执政党最具理论自信和制度自信的一项制度设计，但从实践的角度来看，人大制度一直是命运多舛。姑且不谈文革期间一度十几年不能正常开会，就是在改革开放后，人大的地位和作用也时有起伏。人大制度应然上的崇高地位与事实上的尴尬景况构成极大的反差，其原因在所多有：

　人大制度安排的基础理论笼统模糊。比如代表的选择应该是精英主义的还是多元主义的，亦即到底是选举代表时到底是以普遍性、广泛性、代表性为标准，还是以代表参政履职的素质和能力为标准?人大代表应不应该有任期?人大常委会与人大之间关系的理想状况是什么?大量的海外中国公民或者流动的农民工如何产生人大代表?拥有外国户籍的人可否成为中国代表?执政党与其他民主党能否以组织名义各自在人大开展活动?人大与政协良性的关系状态是什么?执政党为了保证对人大的领导地位应保持何种人数比例?在间接选举为主的模式下，如何证成上级人大较之于下级人大更有合法性?如此等等，不一而足。

人大运行规则粗糙。一个以合议制为主要议决形式的机构，其议事规则的精致性和严密性当然决定了其活动的质量和正当性。在此方面，人大制度表现出巨大缺失。举例说，人大监督一府两院，一府两院以工作报告作为向人大负责的主要形式，但工作报告如不通过其法律后果是什么?至今仍无规定。又比如，人大组成特别问题调查委员会的职权如何启动?启动后如何与其他监督职权衔接?也并无明晰程序规定。

　人大组织体系和会议制度行政化的倾向越来越严重。比如，很多地方党政领导人竟然可以担任三级人大代表。党政干部在人大组成人员的比例高居不下。人大以地域性的代表团会议、小组会议为主要会议组织形式，造成行政领导可以操控会议议程和代表的表达意志。将人大作为党政干部退休的“软着陆”所在地，造成这些干部怠于探索人大发挥权威的机制和形式，而习惯于将既往的行政手段、行政思维直接照搬到人大工作中。

人大职权与党委职权划分不清，导致人大部分职权明有实无。按照宪法和相关法律的规定，人大的职权可大致概括为重大问题决定权、人事任免权、立法权、监督权四项职权。重大问题决定、人事任免权因与党委决策、党管干部的体制相冲突，实际流于形式。监督权的行使也受限于个案是否可以监督、行政主导是否尊重的争论而大打折扣。即便是表面上看似活跃的立法权，实际上也受到执政党组织的控制和影响，在立法规划、具体制度设计等方面均要服从于执政党组织的意见。

未来人大制度的良性改进应服膺于制约党政权力、促进决策优化、推进人民民主等阶段性目标。而可欲可为的策略性行动大致如下：提升直接选举的人大层级，落实具有过程真实感的差额选举，缩减人大代表的规模，甚至可试验性地探索地方人大与常委会的合并，虚化人大及常委会的决定权，夯实人大的预算、规划监督权。由于人大的人事任免权与党委干部管理权时有抵牾，而执政党的干部任免通常是链条式的统筹安排，一旦其中一人不通过，则会妨碍到干部全局性安排，因此可考虑按照政府首长负责制、司法独立行使职权制的原则和精神，减少人大决定任免人事的范围。

第三，依宪治国，必须尊重司法规律。运用司法规律的能力是衡量执政党执政能力的最重要标志之一。一个政党是否成熟，其执政能力的高低，从其驾驭、运用司法规律的能力可窥其端倪。中国共产党在过去的革命战争年代和建设时期，曾经对运用行政资源完成社会动员和社会整合驾轻就熟，并取得许多宝贵的成功经验，但在建国后将近30年的时间里(十一届三中全会以前)，一直没能准确认知法律在社会主义国家建设中的应有定位和作用。1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法文本，这一治国方略作为执政党意志的体现，本应更能凝聚全民共识，坚定人民对法治发展的信心，但在其贯彻的过程中却出现了动摇和游移，甚至出现“人治回潮”的不正常现象。近多年，我国为“维稳”所支付的巨大成本，除了与社会转型、社会利益多元化、阶层结构冲突等相关联外，更重要的原因在于法治没有成为解决社会冲突的底线。所谓“人民内部矛盾用人民币来解决”、“越闹好处越大”都是严重偏离法治精神的典型例证。

中国执政党多年来一直致力于自身的革新，但由于强大的路径依赖惯性，这种革新还远未完成。表现在政党与司法关系尚未合理定位、政党的司法政策摇摆不定、司法发展的人治主义色彩浓厚等方面。这说明中国执政党还未完成对中国司法规律的探索。

法治从学理上说有着很复杂的表征，但概而言之，法治体现为“政治问题法律化，法律问题制度化，制度问题程序化，程序问题技术化”。没有法治的权威，社会即无稳定的预期，也无长治久安可言。法治发展经历了形式法治和实质法治两个阶段，犹如中国市场经济的形成要补上资本主义商品经济的课一样，社会主义法治国的形成也不能逾越形式法治的阶段。比如“疑罪从无，难罪从轻”以及“法官自由裁量”就是形式法治所体现的司法规律，不可以用任何理由加以拒斥和否弃。