地方政府绩效管理创新研究

[摘 要] 地方政府绩效管理是时代社会变革的产物，是贯彻落实科学发展观的需要，对于提高政府的效率和透明度，对于建立民主型政府、责任型政府等都具有非常重要的意义。地方政府绩效管理作为一项世界性难题，一直是国内外各级政府、专家学者关注的焦点。本研究旨在对当前我国地方政府绩效管理的现状和问题进行梳理、分析和总结，进而为地方政府绩效管理创新提出具有可操作性的对策和建议。

[关键词] 地方政府；政府绩效管理；创新

政府绩效管理，就是对政府履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等职能时所取得的成绩和效益进行过程监控与结果评估的管理活动。加强政府绩效管理，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。[1]当前，我国已把政府绩效管理纳入到重点研究领域当中。实现地方政府绩效管理，在建设民主型政府和责任型政府、提高政府效率和透明度方面起到重要作用。

一、我国地方政府绩效管理的现状

改革开放以来，政府的行政效率问题一直备受关注。1980年，邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》等一系列讲话中强调，要通过抓住机构改革和行政管理体制改革，来解决官僚主义带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等问题。20世纪90年代以来，我国政府开始借鉴当代西方国家行政改革理论，逐渐引入政府绩效管理理念。最初的政府绩效管理主要集中在干部人事制度方面，法规性文件有中组部于1979年发布的《关于实行干部考核制度的意见》、1984年发布的《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》以及1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》等，这些文件和法律为我国政府组织绩效考核积累了一定的理论和实践经验。之后，各地政府开始积极探索绩效评估，形成了各具特色的政府绩效管理模式，如机关效能建设（在福建等地进行）和“万人评议政府活动”（在南京等地进行）等。

自上世纪90年代政府绩效管理理念引入到我国，目前，地方政府绩效管理在我国主要经历了局部性绩效管理和全面性绩效管理两个发展阶段。局部性绩效管理阶段的代表模式是“海南模式”，它主要是指在政府内部管理的核心环节——干部人事制度管理中推行绩效管理，从而建立起能上能下、能进能出、充满活力的用人机制。在全面性绩效管理阶段，绩效管理不仅仅被引入到人事制度改革中，更被引入到政府管理的各项工作中，这一阶段以“深圳—成都模式”为典型代表。当前我国正处于社会转型加速期，传统的政府管理已不能适应于新的形势，其中最突出的表现就是行政审批制度。深圳市政府作为行政审批制度改革的先行者和引领者，其改革的精髓正是将绩效管理引入到行政审批中；成都市政府则是将行政审批制度改革作为行政管理改革的契机，在行政审批制度改革中引入绩效管理，将塑造绩效导向型的地方政府做为改革目标，对政府管理的机制和模式做出了全面改革，并尽最大努力来解决三个根本性的问题——“管什么、怎么管、管得如何”。[2]随着行政改革的不断深入，我国政府在转变职能、调整组织结构和改革行为方式的同时，开始引入绩效管理。目前，我国政府绩效管理仍主要以绩效评估为基本内容，分为三种类型：普适性的政府绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估。采取的评价方法主要是目标责任制、社会服务承诺制、效能监察以及效能建设。[3]目前，我国政府绩效管理改革已在各级地方政府和各个部门中逐步推行起来，并引起了全社会的广泛关注。

二、我国地方政府绩效管理中存在的问题

政府绩效管理一直是国内外各级政府、专家学者关注的焦点，有效提升政府机关绩效是大家共同的期待和诉求。目前，政府绩效管理的理论研究和实践在我国尚处于起步阶段，有待进一步深入思考和研究，我国政府绩效管理总体情况如下表所示：

表1 我国政府绩效管理总体情况

资料来源：曾狄. 政府绩效管理创新及其基本原则. 四川行政学院学报，2004.5

总体而言，我国政府绩效管理实践存在的问题主要有：

第一，理论指导的系统性有待提高。近些年来，我国学者已经关注并开始研究政府绩效管理，但由于起步较晚，且这一领域的相关学术文献大都是从西方国家引入，针对中国实际情况进行的系统、全面和具有可操作性的研究成果尚不多见，以政府绩效管理内涵和国际惯例为基础，适合我国国情的完整、有序、切实可行的理论和方法体系更未建立。因此，我国政府绩效管理的实践带有很大的盲目性，理论指导的系统性亟待提高。

第二，绩效评估体系的科学性亟需加强。（1）评估结果的科学性有待提高。根据上文的论述，由于我国尚未建立起适合国情符合实际的完整、有序、切实可行的政府绩效评估理论和方法体系，因此，在实际过程中，存在诸如多偏重经济指标而忽略综合的社会指标，多定性方法而少定量方法，指标权重确定不合理等问题，这都导致了评估结果缺乏一定的科学性。（2）存在重形式、轻效果问题。由于政府绩效管理过程存在封闭性、神秘性，公众与政府部门信息不对称，无法参与评估，因此，很多“社会公开”、“公民参与”往往是一种形象工程，重形式、轻效果现象严重。（3）开展绩效评估所需的配套措施不完备。一是评估维度体系不够健全和科学，评估多以官方为主，且多是上级对下级的评估，缺乏对于政府自身内部的评估以及公众对政府的评估；二是评估程序不够规范，存在很大的随意性，难以做到客观、公正。（4）考核结果未起到应有作用。考核结果很多时候被认为只是一种“摆设”，大家往往认为绩效考核的结束就是绩效管理的结束，并不对考核结果进行分析并作出改进。

第三，绩效管理制度平台有待完善。我国政府机构改革虽然都强调提高行政绩效，但由于多处于自发和半自发状态，尚未形成关于政府绩效管理的整体思想体系，缺乏统一规划和具体、可操作的政策性指导，因此往往出现上下级绩效目标之间的关系不明，以致下级相关部门目标不明确，职责不清晰；评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准，几乎都是基于政府自身需要而设定。

第四，绩效计划制定过程存在缺陷。（1）绩效目标设置与组织核心职能不一致。由于政府部门绩效管理目标设定往往存在依据诸如上级领导的偏好来设定绩效目标、以“显性”工作为核心来设定绩效指标、部门主义突出等因素，绩效目标设置与组织的核心职能往往出现偏离。（2）缺乏科学深入的分析。制订目标时，由于忽视工作分析和岗位分析，也就缺乏科学细致的工作和岗位说明书，工作标准不具体，职责不明确；绩效指标的设定过程中深度分析不够，如缺乏对环境变量的思考或忽略对指标内在本质的探究等。（3）忽视绩效沟通，缺乏广泛参与。[4]一方面，政府部门的绩效目标与计划往往由上级部门和领导制订，忽视了与公众的沟通，缺乏公众利益表达的制度性渠道；另一方面，政府部门和公务人员之间的双向沟通也被忽视，这就使得绩效期望与计划目标或太高无法实现或缺乏一定的挑战性，起不到激励作用。

三、完善地方政府绩效管理的对策建议

第一，建立健全科学的地方政府绩效管理体系。效管理最终要用量化的综合指数来反映政府部门的绩效情况，因此必须要建立健全科学的政府绩效管理体系。建立细致而完善的衡量指标，充分结合一切可利用的资源和途径对政府绩效予以考评，并对考评结果及时予以反馈，利于调动各地方政府、各部门及其工作人员的主动性和积极性。科学的绩效管理体系应包括合理有效的绩效考核指标体系与科学的绩效考核程序和方法。一要运用科学的方法，坚持统一、规范的原则，制定全面而合理的考核标准，对政府部门及其人员的执行力、执行结果进行全面监测、考核分析和评价，创造新的更大绩效，从而促进和改善执行力。二要根据不同的情况采取不同的绩效考核程序和方法。“3E”（经济性、效率性和效益性）考核法是目前相对来说较为科学的评估方法，因此，可根据政府组织投入与产出的可测量性，分别使用不同的绩效考核方法：

表2：绩效考核的方法

组织类型 产出 投入 绩效考核的方法

类型I 可测量 可测量 标杆管理

类型II 可测量 不可测量 目标管理

类型III 不可测量 不可测量 360度考评法。结合专家、上级、同事、社会对政府职责完成情况的评价进行加权处理。

类型IV 不可测量 可测量 绩效管理。以责任成本为中心，并通过预算约束实施绩效管理。

第二，实现政府绩效管理主体多元化。公民作为政府部门的服务对象，对政府的服务态度、服务质量以及服务水平，有着最直接、最真切的感受与最优先的发言权。现代国家强调建设服务型政府，政府部门的绩效管理应该以公民为本位，建立健全公民参与机制，并积极引入媒体、专业化的社会评估机构等其他主体参与到政府绩效评估实践中，实现政府绩效管理主体由单一政府向多元化主体转变，一方面能使公民和其他参与主体可以从社会主人和服务对象的角度来对政府绩效提出要求以及解决这些问题的具体方案和计划，促使政府以实现民众的需求为目标导向；另一方面也使政府犹如“玻璃缸里的金鱼”般随时受到公众的监督，以确保其对自己的行为和承诺负责。[5]

第三，重视全面绩效沟通。全面而有效地绩效沟通，既包括政府内部的沟通，还包括政府与公众的沟通。政府与公众间的信息交流与沟通包括两个方面：一是政府部门向公众传递与反馈诸如政府机构的组成、职能、政策与法规、办事规程、重大决策过程等信息；二是公众向政府部门传递与反馈诸如服务质量、种类要求以及服务满意度等信息。要做到全面绩效沟通，应当做好以下四方面：（1）在制定目标时要全面沟通，这既包括绩效目标本身，也包括实现绩效目标所需的支撑内容；（2）在绩效实施过程中要特别注重沟通，这包括工作的进展情况、工作中出现的问题以及目标实施需采取的方法、措施等的沟通；（3）在绩效反馈环节要进行全面沟通，这主要包括对评估结果的说明、对员工目标完成情况的说明以及对员工未完成目标所进行的原因分析等等；（4）绩效改进沟通，这主要是针对不恰当的目标完成方式或工作人员自身的欠缺之处。在绩效改进沟通中，领导者不但要与下属进行双向沟通，同时领导者也要注意进行跟进监督。

第四，强化绩效考核结果的反馈与利用。绩效管理以结果为导向，绩效考核仅是绩效管理的一个关键环节，并非最终环节，将考核的结果加以分析利用，真正发挥绩效考核的作用之后绩效管理才算完成。一方面，要将绩效考核的结果不仅与工资待遇直接挂钩，还要与评优、职务升迁等挂钩，进而充分调动政府工作人员的主动性、积极性和创造性；另一方面，要将考核结果及时反馈给被考核者，使其获得具有建设性和针对性的指导，并以此为依据做出相应的改进。只有强化绩效考核结果的及时反馈与正确运用，才能真正实现绩效考核在绩效管理中的重要作用。

第五，加强政府绩效管理法制化建设。政府绩效管理是一个涉及多环节复杂的系统工程，处理不当会造成绩效目标的客观性偏差，从而导致政府的职能发生错乱，进而影响绩效管理的长期发展。依法管理是现代政府行政改革的特点，也是全球发达国家普遍采取的一项措施，法制化应实现对政府行为的全面约束。加强政府绩效管理法制化建设是开展政府绩效管理的重要保证。在政府绩效管理实践中，应从以下几个方面来加强法制建设：（1）从法律层面上确立政府绩效管理的地位，保证政府绩效管理工作的正常有序开展，提升政府管理水平。[6]（2）制定政府绩效管理参与者行为规范，保持绩效管理的客观性和公正性。（3）制定政府绩效评价法，使评估工作实现有法可依。评估者在对公共项目进行目标评估时，可根据政府绩效评价法，对不同的评估对象和评估类型选择不同的评估方法。随着政府绩效管理的理论和实践不断深化，使政府绩效管理逐步走上法制化轨道，实现“有法可依、有规可循”，是保障其合法性和权威性，保证政府部门绩效管理工作顺利进行的重要途径。

来源：《行政管理改革》