郑永年：中国体制创新经验的现实启示（3）

限制中央官僚对改革的阻力

体制创新的历史经验对今天的中国具有重要的启示。中共十八大之后，各方面的改革计划都已经出台。现在面临的问题是如何实施这些改革计划。不过，现实地说，要实现改革的全面突破可 能只是一种理想。各种体制背后都是巨大的既得利益。要找到改革突破口，关键还是在于体制创新，也就是在既得利益之外培养新的利益。现存的既得利益需要改革，也必须改革，但这种改 革不会导致根本性的制度变革。在没有有效的外在压力的情况下，针对既得利益的改革只是点点滴滴的。只有当新的利益产生和发展到足以对现存既得利益产生有效的压力时，才能对既得利 益进行真正有意义的改革。

作为顶层设计者，中央政府能做什么呢？顶层设计内容是什么呢？顶层设计可以从多方面来理解。如果从体制创新的角度来看，顶层设计至少有两项议程。第一是界定自己能够做什么，来推 动新利益的产生和发展。这方面，中央政府要通过自己所掌握的权力，例如财政税收和金融政策等来达到目标。在诸多权力领域，中央政府面临的制约是不一样的。在一些领域，中央政府受 制于各种因素，权力的自主度很低；但在另外一些领域，中央政府的权力自主度较高。很简单，中央政府可以避重就轻，善用自主性程度较高领域的权力。第二是如何通过顶层设计，减少中 央官僚机构或者中央既得利益对体制创新的阻力。中央政府尤其是中央官僚机构本身要做体制创新，但改革的历程说明，这方面的努力越来越难。例如在行政体制改革方面，在经历了1980年 代到1990年代数次比较大的改革之后，动力已经不足。

很多人已经意识到，中央官僚机构越来越成为改革的阻力。在这样的情况下，中央政府高层必须承担最低限度的责任，就是减少中央官僚机构对体制创新的制约。减少官僚机构干预可以通过 各方面的改革来达成，例如划定政府的边界、禁止国企进入竞争性领域、设计新的规制等等。

根据过去的经验，中国体制创新的主要角色还是地方政府、企业和社会。如前面所讨论，改革开放以来，体制创新首先发生在这些领域，然后再经中央政府的努力推广到其他地方。如同从前 ，体制创新还是会发生在这些领域。