郑永年：中国体制创新经验的现实启示（2）

制造促成改革的压力

1990年代初，国有企业开始大面积亏损。到1990年代中期，国有企业改制最终被提到政府的最高议程。为什么这个时候可以改革国有企业了？主要是非国有部门的发展（民营和外资企业）为 国有企业改制提供了物质上和制度上的条件。物质条件就是非国有部门有能力消化国有企业改制所产生的大量成本，例如下岗工人的就业，非国有部门吸收了数千万从国有企业改制而失去工 作的工人。同时，非国有部门的发展，也为政府提供大量的财政资源，为政府改革国有企业提高了财政条件。

制度创新更表现在中央地方关系的改革方面。无论从那个角度来说，中央地方关系在中国各方面的制度发展过程中占据重要地位。和国有企业改革一样，在中央地方关系中，中央政府首先实 行的是分权让利，把更多的权力和利益（主要是经济层面的）让渡给地方政府。中央向地方大规模分权，为地方的制度创新创造了条件。无论在毛泽东时代还是在邓小平时代，中央地方关系 的一般规律是，激进的分权必然导致危机，就是平常所说的“乱”。但不能机械地把“乱”视为是单纯的负面现象。“乱”是危机，但也是改革的机会和动力。无论在什么地方，体制改革要 有压力，没有压力，不会有改革的动力。1980年代的中央向地方的分权让利，结果就是中央政府面临巨大的财政危机。

从这个角度上来说，当时的改革者为自己“制造”了一场足够使得他们下大决心进行改革的危机，可谓“壮士断臂”之举。实际上，向地方分权会导致“乱”，改革者非常了解这样的结果。 但为什么他们还要竭力去推动分权呢？这就是他们的改革策略。危机导致改革，改革促成制度改革和创新。分权所造成的危机，促成了中央政府在1994年进行分税制改革，确立了新的税制。 此后，中央政府比较顺利地进行了1998年的中央银行制度改革，和“抓大放小”的国有企业体制改革。财政税收、金融和国有企业体制的所有这些改革，重新构造了中央地方关系。

利用地方创新来推进制度变革的另一有效方法，就是1980年代开始设立的沿海经济特区。设立特区就是设立制度创新的空间。在特区内部，特区政府可以对各种新的制度先行先试，成功了就 向其他地区推广；不成功，其影响也局限于特区之内，不会影响大局。从方法论上说，特区可以视为是改革的“试错”方法。像中国那么大的国家，这种方法非常重要。要把一种尚未进行试 错的改革举措推广到整个国家，其中所包含的风险巨大。从过去30多年的改革经验看，这种试错方法非常有效。学者在比较中国和印度的发展经验时发现，中国的成功就在于像特区那样的“ 试错”方法，而印度的体制不容许这种方法的产生。

从有效性来说，体制创新更可以“借助”外力。在近代史上，很多国家成功的体制现代化都是采用这种方法。亚洲的典型例子就是日本的现代化。“四小龙”经济体的成功，基本上也和这种 方法有关。这种方法之所以有效是因为三个因素。首先，外力的形成和内部的既得利益无关。其次，一旦把内部发展和外力关联起来，内部的既得利益就会感受到改革的压力。第三，和外力 发生关联可以培养新的利益，同时既得利益通过改革自身，和外力发生关联，也可以获得更大的利益。今天，诸多发达国家包括美国和日本，仍然都想通过进一步的开放来推动内部改革，以 实现经济的可持续发展。

中国改革开放以来的成功也和外力有关，主要表现在中国加入世界贸易组织上。世贸组织在中国体制之外，但可以对中国的体制改革构成巨大的压力。为了加入世贸组织，和现存的国际经济 体制接轨，中国修改了大量的国内法律。如果没有这个过程，中国的体制很难和国际接轨。这个接轨过程也遇到了既得利益的阻力，一些既得利益也的确受损，不过整个国家则是受惠的。当 然，在使用外力的方法时，最重要的是要坚持“中国主体”这一原则，外来的体制是为我所用的。也有很多国家过分仿效甚至简单地接受西方的体制，不仅得不到发展，反而陷入了中等收入 陷阱。