以公共参与推动社会问责：发展中国家的实践经验

引言

在发展中国家的社会问责实践中，对公共事务多层面的持续参与使得他们的问责方式与西方选举民主体制中所强调的问责方式有相当大的差异。与选举民主所强调的选举作为最重要的参与方式和问责手段不同，在社会问责中，公民并非只是在政府外部消极地履行选举的义务，而是更加深入和积极地卷入到公共事务的整个进程中，建立起事前和事中的公民影响力；与多元民主理论所强调的以利益集团活动为核心的公民参与不同，社会问责中的公共参与的目标正是避免那些强势利益集团对于公共资源的控制，它更强调那些没有组织起来的弱势群体的声音传递和赋权，让普通公民和公民社会组织获得影响公共决策的制度化途径，从而在消除贫困和保障社会公正方面获得真正的进展。也正是在这个意义上，以公共参与为核心的社会问责对于实现政治问责和推动民主政治建设具有日渐凸显的意义。鉴于此，本文将着重介绍发展中国家“社会问责”的经验，以期对中国问责制度研究有一定的借鉴意义。

一、以公共参与推动社会问责

在政治问责研究中，研究者将问责分为横向问责(Horizontal Accountability)和纵向问责(Vertical Accountability)。横向问责主要指的是来自国家内部的立法、司法和独立行政监督机构这三种主体的问责形式；而纵向问责是指来自国家外部的问责，它包括选举问责和社会问责(Social Accountability)两种形式。不同于选举问责，“社会问责”是通过普通公民或者公民社会组织直接或者间接地参与来实施问责的问责方式。

相对于其他问责形式，社会问责特别强调了公共参与的重要角色。所谓“公共参与”(civic engagement)不仅仅意味着传统的“公民参与”(citizen participation)方式，还包括了赋权(empowerment)以及伙伴关系。这也就是说，它不是指公民消极和被动地进行政治参与，而是积极和主动地卷入到公共事务过程之中，以有效地表达他们的利益、切实地影响公共决策；这个过程伴随着公民利益的表达、公民参与能力的提升以及国家与社会伙伴关系的建立。这种以公共参与为核心的社会问责包含了一种积极的公民身份。这种积极的公民身份，不是指公民拥有国家赋予和法律界定上的公民身份，而是指公民积极参与到公共事务和决策过程中，寻求对政府的问责，并与政府分担责任的公民身份。也正是这种对于积极公共参与的强调使得社会问责与其他问责方式在以下两个方面存在差异。

第一，问责和惩罚的方式。其他政治问责形式往往是事后的问责，而社会问责是一种积极主动的过程，它包括了公民和公民社会组织事前或者事中的参与、对话和评估，官员需要告知和论证他们的决策方案、行为结果。同时，社会问责虽然不能够直接对公共权力掌有者进行惩罚，但是，它可以对有悖民意的政府施以公众压力和合法性质疑等正式和非正式的象征性惩罚；还可以通过公共参与来推动国家内部问责的启动。

第二，问责的目标。其它形式的问责制度的目标往往在于通过惩罚来制约权力掌有者，而社会问责可达到赋权和公共服务均等化两个目标。社会问责通过推动制度化的公共参与，旨在提升公民自身的能力，特别是培养社会弱势群体的参与能力，达致赋权的成效。同时，通过提升公民公共参与的能力，它还可推动更加均等化的公共服务。在通过社会问责改善治理的过程中，一个非常核心的问题在于如何使得贫困人口、妇女和儿童等弱势群体获得公平和有效的公共服务。这些弱势群体往往缺少信息和影响决策的途径；在许多发展中国家，这些社会群体往往只能通过个人化和特殊化的庇护关系来建立与政府官员的联系，以获得所需的物质资源。这种庇护关系构成了公民对国家的反向垂直问责，使得公民依附于国家及其官员。而公共参与以公民身份为权利诉求，打破庇护关系网络，使得公民积极参与到公共事务之中，这会在相当大程度上产生赋权效应，改善和增加弱势群体声音的传递，改善弱势群体的公共服务。