以公共参与推动社会问责：发展中国家的实践经验（3）

三、公共参与的机制：发展中国家的实践

公民和公民社会组织可以通过非制度化的方式来表达抗议、寻求对政府的问责，公民也可以通过更加制度化的机制来施加政治压力。相对于非制度化的方式而言，制度化的机制能够建立更加协作的国家与社会关系。在许多发展中国家，以公共参与推动社会问责已成为了一种切实的民主实践。具体而言，这些社会问责机制可以划分为公民信息权利保障、参与式政策规划和监督、参与式绩效监控以及参与式公共开支管理四个不同的类别。通过这些具体的社会问责机制，公民和公民社会组织推动政府提供更优质和更均衡的公共服务。

(一)公民信息权利保障

公民能够获得相关的政府信息是公共参与的基础和前提，因此，改善公民的信息获取状况是加强社会问责的重要措施。孟加拉、印度、菲律宾、秘鲁、厄瓜多尔、哥伦比亚、印度和柬埔寨等国都广泛地推动政府信息的透明。具体措施包括以下几种：

第一，颁布信息获取相关法案，保障公众的信息获取权利。目前，世界上有60多个国家拥有明确的信息权利立法。在发展中国家，印度的信息权利立法具有较大的影响。从90年代开始，印度民众逐步发展了要求废除限制信息权利的殖民法案的运动，这直接促成了2005年印度“信息权利法案”的颁布，它确认了多项公民获取信息的权利，并建立国家信息委员会和各级“公众信息官员”专门处理公民提请的书面信息获取申请；南非也早在2001年颁布了“促进信息公开法”。第二，公开政府信息。比如，在透明国际的协助下，孟加拉交通部建立门户网站来公开公共工程信息；秘鲁和智利等国通过门户网站向公民提供公共财政信息；南非推动政党私人募捐经费的公开透明；菲律宾申诉员公署和总统反贿赂委员会公布官员生活方式自测指南等。第三，建立透明的网络办事程序。比如，厄瓜多尔通过公共工程网络招标来打击腐败，柬埔寨推动了艾滋病防治基金相关药物和服务供应商的公开招标等。

保障公民信息获取的权利，并切实地公开政府相关信息，是一个看似简单却会对问责有着巨大影响的举措。“让事实为所有公民看见”，不仅会对权力的行使产生巨大的制约，而且它奠定了公民形成判断、参与决策和施加压力的基础。

(二)参与式政策规划和监督

在地方政府政策和规划制定过程中，公共参与得到了较为广泛的推广。阿根廷、印度、菲律宾、乌干达、乌拉圭、危地马拉和墨西哥等国都推动了这种社会问责方式，它的主要形式是公民评审团、公众听证和参与式监督。

第一，公民评审团(citizen jury)。它搭建了公民讨论规划和政策的平台，印度被认为是推行公民评审团的成功典范。印度环境和发展国际研究所推动使用陪审团来慎议粮食和农业的发展问题，它容纳了专家、持不同观点的人士和社会群体，在参与规模较小的情况下对问题进行深入的讨论以形成共识，并将慎议结果提交决策部门(sourcebook)；从2001年开始，秘鲁成立扶贫圆桌会议，政府官员与来自公民社会的代表一起设计抵御贫困的社会政策，此外，政府还启动了全国教育共识委员会，将公民社会代表、学术界、教师工会等代表召集在一起，讨论教育政策问题。

第二，公共听证。政府和社会组织推动就各种政策议题广泛地举行公众听证。在阿根廷，地方市政当局、透明国际和公民社会组织联盟就通过公众听证会来监控废物回收服务的购买和合同；印度工人和公民赋权协会举行多种层面上的听证会，包括有关社会公正的听证会和村庄中关于政府开支的听证会等；亚美尼亚社区财政官员办公室组织了社区财务公众听证会，讨论社区财务支出计划等。

第三，参与式监督。在印度，地方政府在向贫穷家庭配给食物和基本生活用品过程中，允许每个社区的利益相关家庭挑选出女性代表成立配给行动委员会，监督配给物资的质量和价格；加纳也推动公民组织地方监督委员会，监督向贫困人口的贷款发放和公共服务提供；阿根廷的公民宪章项目推动地方政府当局向公民做出承诺，展示在一定时间内所需达到的目标和结果，再由公民和公民社会组织监控其进展情况；乌干达政府组织公民参与到监督减贫战略文件(PRSP)实施过程中；世界银行在贝宁推动公民组建地方医疗委员会，监督地方医疗服务规划的实施等。

相对于公民信息获取，参与式政策规划和监督是一种更为积极的社会问责方式，它能够对具体的政府治理产生更直接的影响，既可以推动公民表达自身的诉求，也可以加强公民对于政策以及规划制定和实施过程的监督，从而推动善治的实现。