以公共参与推动社会问责：发展中国家的实践经验（2）

二、为什么需要社会问责

在过去几十年中，“社会问责”成为一个日益重要的理论概念，并在发展中国家广泛实践，通过公共参与推动社会问责成为加强政治问责的重要方式。在许多发展中国家，它们在政治制度上移植了西方的选举民主体制，然而，通过选举来实现政治问责却遭遇了严重的困难，而社会经济较为落后的情况又进一步妨碍了均衡公共服务的供给，甚至导致了政治不稳定和国家治理的恶化。这种情况既出现在诸如巴西、智利、南非和菲律宾等拉美、非洲和亚洲的“新兴民主国家”，也出现在诸如印度这样的西方民主体制已经建立较长时间的发展中国家。在这样的背景下，通过公共参与来推动社会问责成为重要的制度修正。

具体而言，这种发展趋势与以下两个因素密切相关：第一，对于选举民主的反思，特别是对于发展中国家选举民主实践的反思；第二，治理理念的发展以及对于官僚体制改革的推动。

第一，对于发展中国家选举民主的检视。在许多发展中国家，从西方国家移植的以分权制衡为核心的横向问责机制在实践中存在着相当的局限。行政首脑一旦当选，他们就掌握了民意授权的令箭，享有了最高的合法性和权力。司法和立法机构的反对和弹劾有时会被认为是违反多数民意和阻碍政府效率。在拉美研究中，“授权式民主”(delegative democracy)的概念就被提出来形容拉美新兴民主国家面对的困境。在这些国家，以选举和权力制衡为核心的制度安排难以真正实现问责，积极的公共参与成为重要的修正。

同时，选举制度蕴含的纵向问责也往往难以实现对权力的制约。选举民主以民意授权为核心，它意味着公民将信号传递给政府，政府根据这种信号制定和执行相应的政策；然后公民判断这些政策是否符合民意，以决定他们下一次的投票。这也就是说，选举隐含了一种追溯既往的问责惩罚机制，政府需要对他们过去的政策和行为负责。但是，在实践中，这种回溯性投票并不一定能够有效地实现问责。获得民意授权后，当权者可能为了谋求自己的私利而背弃他们最初的承诺，而选民并未有充分的信息来了解，从而也并不一定能够通过投票实施惩罚；并且，间隔几年一次的选举往往只能使得选民在有限的候选人中进行选择，投票往往只能选择个人，而非选择政策、项目或者政纲，选民很少能够影响候选人当选后日常的各种具体决策。因此，在对拉美国家民主实践的反思中，研究者发现，当权者偏离民意被认为是一种常规现象，民意与政府政策之间的不一致是常规而非例外。选举越来越被认为只不过是公民对于自己主权的确认，而非让官员对特定问题问责的方式。

正是在这样的背景下，依靠公共参与来推动社会问责成为了对选举民主的重要修正。公民无处不在，公民监督无时不有，公民有广泛的信息和强大的动力去施加政治压力、揭发政府错误的行径以及要求更好的公共服务。基恩就认为，1945年来的民主进入了新的历史阶段，即所谓“监督式民主”。在监督式民主的时代，民主不再局限于选举民主，民主体制延伸到它之前被排斥或者只发挥很少作用的领域。传媒革命使得公民可以通过网络和多媒体等新形式抵制不负责任的公共权力，随时随地进行公民监督，从而更好地推进问责、防御腐败和权力滥用。

第二，善治与官僚体制改革。在发展中国家，由于经济的相对落后以及贫困问题更加突出，如何提供优质和均衡公共服务的供给是一个更大的挑战。而新自由主义的经济政策解决诸如贫困等治理问题的局限，使得人们逐步开始强调一个强有力的国家与公民和市场互动的意义；金融危机的爆发也更加凸显了透明和有效的监管体系的重要性。这两者都指向了国家的治理结构对于发展绩效的深刻影响。在这种治理结构中，“问责”成为非常关键的要素。

世界银行的研究报告认为，对于构建善治有来自三个方面的挑战，即腐败、庇护和捕获，而现有治理改革主要有三种方向。其一，韦伯式改革。它包括官僚系统的理性化、公务员体制改革和加强内部审计等机制；其二，市场化。它特别指向公共服务外包，是新公共管理加强问责的重要方式；其三，独立问责机构(independent pro-accountability agencies)。在过去的几十年中，独立的反腐机构、审计机构和选举监督机构，以及人权申诉专员和独立公诉人等上百个独立问责机构在各国建立。

与以上三种治理改革方式不同，以公共参与为核心的社会问责独具优势，对于发展中国家而言，社会问责能通过其独有的方式来提供更加均衡化的公共服务，改善贫困人口和社会弱势群体的社会经济状况。首先，与韦伯式改革不同，传统的自上而下地执行严格的绩效目标以及通过上级的惩罚来进行监控的方式，被认为是一种“警察巡逻(Police Patrol)”的方式，而社会问责自下而上的压力是一种“火警”(Fire Alarm)的方式。社会问责不局限于官僚体制内部，它实施的范围十分广泛，动力更加充足，只要我们有适当的制度将社会的潜力转化为行动的机制，通过积极的公共参与，社会问责就会在善治中发挥关键的作用；其次，市场化和社会问责都借助于社会的能量来加强问责，不过，市场化是将国家推向社会，社会问责则是将社会带入国家；市场化常常使用消费者选择的话语，而社会问责则是以公共参与和公民权利作为基础，它更加倾向于社会公正和社会包容，而避免市场化公共服务供给导致的不平等效应；最后，独立问责机构被认为具有相当的保守性，官僚系统不断地用创设独立机构来假装他们在尝试解决腐败问题，这些制度创新往往不过是为了规避各种批评，而避免政府应该进行的全面改革。而社会问责将社会行动者带入到国家之中，将极大地推动公民对于权力的监督和制约；并且，社会问责还有助于独立问责机构的运行，独立问责机构的有效性在一定程度上取决于它与社会的互动，那些更倾向于与社会搭建桥梁的机构往往更有效地履行他们的职责。