以公共参与推动社会问责：发展中国家的实践经验（4）

(三)参与式公共开支管理

参与式公共开支管理是发展中国家应用最为广泛且成效最为显著的一种社会问责方式，印度、印度尼西亚、菲律宾、孟加拉、尼泊尔、斯里兰卡、加纳、马拉维、巴西、南非、拉米比亚、赞比亚、津巴布韦、阿尔巴尼亚、黎巴嫩和埃及等国都开展了相关的制度实践。它主要有三种形式，即参与式预算、独立预算分析和公共开支跟踪。

第一，参与式预算。公民可以在预算编制的前期阶段参与，也可以在预算编制的过程期间参与；可以参与到国家预算制定中，也可以独立提出备选预算方案。在巴西，负有盛名的阿雷格里参与式预算改革将10%的预算向社会公开，推动社区、地区和全市三个层面上的公共参与，并实行向穷人倾斜的加权投票制度，推动贫困人口的积极参与，以改善公共服务中的无效率、腐败和不平等问题。在菲律宾，公民通过地方发展理事会参与预算编制；在津巴布韦，公民组织还主动制定备选预算方案，为预算编制提供参考。

参与式预算是最为典型的一种社会问责机制，它不仅有助于对政府权力的制约，使得政府更好地回应民众的需要，使得公共资源得到更加合理的配置；而且它还有助于公共服务的均衡化，公共参与预算使得那些过去向政府部门本身倾斜或者向特定社会群体和社会区域倾斜的预算可能被纠正过来，使得资源更有可能导向向社会弱势群体或者边缘地区，从而真正实现公民的发言权和公民对政府的问责。

第二，独立预算分析。独立预算分析主要有三种方式。首先，发布独立预算分析报告，监控公共开支情况。比如，秘鲁的经济和社会研究联盟等机构定期以网络视频方式发布全国预算分析；哥斯达黎加有关机构进行独立公共工程预算分析；南非的民主选择研究所独立分析全国和省级教育预算，并每月定期公布独立的预算分析报告。其次，提升公民预算分析能力。在印度，许多公民社会组织发起了预算工作坊，普及公民预算知识；尼泊尔和斐济群岛的公民社会组织也组织预算工作坊，对公民和预算利益相关者进行公共预算分析培训。最后，推动共识性预算方案制定。在印度，研究机构、公民社会组织独立分析扶持贫困人口的相关预算；菲律宾、印尼，斯里兰卡、厄瓜多尔、墨西哥和乌干达等国都进行了独立的性别预算分析，评估教育和公共卫生等预算的性别影响；巴西则在性别预算之外，还将儿童预算和青年预算纳入独立预算分析之中。

较之于参与式预算，独立预算分析还可以在不进行预算体制改革的情况下推行，在公共参与预算受限的情况下，公民和公民组织可以通过独立预算分析来对预算编制施加社会影响；此外，独立预算分析更加有助于社会预算监督的专业化，同时也有助于向普通民众普及预算知识，特别是有助于对那些缺少相关知识和信息的群体的赋权。

第三，公共开支追踪。公共开支跟踪是在预算实施后对公共开支进行监督和问责，它在非洲得到最为广泛的实践，如塞内加尔对于艾滋病防治资金的开支追踪、津巴布韦对儿童相关预算资金的开支追踪、乌干达对医疗卫生领域的公共开支追踪、马拉维对教育部门的公共开支追踪、菲律宾对教科书的开支追踪、乍得对石油收入使用的开支追踪，以及加纳对地区讲习会共同资金的开支追踪等等。

公共开支跟踪主要着眼于预算的执行和实施。在预算方案制定出来后，针对预算开支中可能存在的腐败和效率问题，由预算专家、NGO组织、新闻媒体以及普通公民等参与的公共开支跟踪可以提高资金流向的透明度，曝光和降低预算开支中的腐败问题，改善公共工程或者公共服务的供给。

(四)参与式绩效监控

参与式绩效监控旨在推动公众通过公共参与评价公共服务质量，主要包括公民报告和公民记分卡(citizen score card)、社会审计(social audit)以及民意调查三种方式。它在亚洲、拉美、非洲和欧洲多个国家得到广泛运用，包括孟加拉、印度、尼泊尔、菲律宾、斯里兰卡、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、加纳、南非、津巴布韦、亚美尼亚和乌克兰等国。

第一，公民报告和公民记分卡。它们都是由公民服务的受众来对公共服务质量进行评估和打分的社会问责机制，具体由专业机构收集民意以提出公共服务质量的公民报告，或者由专业机构制定标准记分卡。在印度，从1994年开始，世界银行推动在班加罗尔以公民报告的形式评估政府的公共服务，不仅获取当地全体居民对公共服务和公共机构人员的满意度，而且还特别调查获取贫民窟民众对于公共服务和公共机构人员的满意度情况，1994年、1999年和2003年三次公民报告卡的评分数据已经显示出满意度的显著提高；菲律宾在多个领域推行了公民记分卡实践，公民对扶贫项目、社区项目、申诉系统以及首府地区9个城市的公共服务等进行打分评价；2002年，马拉维试行社区记分卡制度，它最为突出的特色是让社区村民参与到记分卡指标的设定过程中，首先组织村民讨论社区健康中心服务中存在的问题，然后协助这些村民设计健康中心的评估指标，最后村民按照这些指标对健康中心的服务进行打分。

第二，民意调查。民意调查被用来获知用户或者民众对于政府及公共服务的满意度和评价。它使用的范围更加广泛，比如，对生活质量改善、农村地区灌溉设施、医疗卫生状况、城市道路和教育设施、政府采购和公共预算透明度以及政府腐败等领域开展公民满意度调查等。柬埔寨社会发展中心就腐败问题对1513个城市和乡村成年人进行民意调查，印度公民意识运动组织入户调查小学生获取学校设施资源之间的差距等。

第三，社会审计。较之于前两种方式，社会审计是一种更加积极的社会问责方式，它主动、深入地监控公共服务，并将公民对预算经费的监督扩展到对具体公共服务资金的监督，特别是市政工程和基础设施建设工程的监督。它具有多种形式，首先，由公民社会组织对市政项目进行社会审计。比如，巴基斯坦公民社会组织对于公共服务外包的社会审计、萨尔瓦多对公路修建项目的社会审计、阿根廷对于住房和土地政策领域的社会审计等；其次，推动公民与审计委员会协作的参与式审计。在菲律宾，公民社会组织与审计委员会进行协作式参与审计；最后，提高公民社会审计的能力。菲律宾，斯里兰卡和洪都拉斯等国的相关社会组织都致力于通过社会审计培训来加强村民、居民和当地土著的问责能力。

参与式绩效监控能够针对特定的公共服务来对其质量进行专门的评估，能够更有针对性地将民众声音传达出来，以改善公共工程或者公共服务的质量，并加强社会参与监控的能力，从而形成有效的社会问责。