顶层设计和摸着石头过河

今年7月21—23日，习近平总书记在湖北调研全面深化改革问题和当前经济运行情况，提出要把握全面深化改革的五个重大关系和需要深入调查研究的六个重大问题，这实际上是在谋划改革再出发的方略，吹响了新一轮改革的号角。要进一步释放改革红利，除了要厘清改革的历史方位、障碍阻力和动力资源等外，还要考虑推进的方式与方法，处理好顶层设计与摸着石头过河的关系。

需要顶层设计来破解改革难题

改革开放步入到今天，各个领域都取得了显著的成绩；但在前进的道路上仍然还有不少困难和问题；这些困难和问题必须通过进一步改革来回应与解决。顶层设计应关注的是全局性、战略性的事项，其强调的是系统性，着力点在制度，因此其成为新一轮改革的重要方式。

深层次改革中利益调整的策略。邓小平在20多年前就强调改革会“触及许多人的利益，会遇到很多的障碍”。现在说改革步入到深水区，很大部分就是说改革遇到了很大的阻力，特别是利益上的阻隔。如果说改革开放之初的改革基本上可归为帕累托改进，亦即当时的改革几乎让所有人的利益都得到了增进，而新时期的深入改革必然会触及到一些人利益，这也是当前改革所面临的动力资源不足的原因。在当前，怎样做到“既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化”？通过顶层设计来开发改革的动力资源是一个重要选项。从理论上，突破利益固化的藩篱，一是可以通过政治精英的人格化因素来袪除，但政治精英的不确定性、世俗社会对权威的认同问题等决定了这条路的不可行。二是通过发动群众、以运动式的方式来破除利益阻隔，但运动式治理的不可控性、特别是其与法治国家目标相背离等决定了这也是一条不归路。唯一的选项就是通过制度设计，靠经过公共理性过滤的制度来理顺各种利益关系、打破利益固化的困局，以具体的制度安排来推进利益整合，这原本就是顶层设计的着力点。制度蕴含着公共理性，体现着公共理性的顶层设计必然会带来充沛的改革动力资源。

试错改革到了梳理的时刻。三十多年的改革开放期并不短暂。飞奔的经济列车需要进行某种修整，要将科学发展观的理念注入其中。原有的顶层设计、特别是试错改革中的相关举措也到了该进行系统总结与反思的时刻。改革本身应成为反思、研究的对象。通过对三十多年来试错改革的梳理，不仅能提炼出宝贵的可资继承发扬的经验，更重要的是能找到制约改革开放深入推进的体制性障碍。而无论是宝贵的经验还是揭示的问题，它都需要顶层设计的跟进：将三十多年试错改革的制度性成果融入顶层设计；同时，以揭示的问题为蓝本来查找体制上的原因，并将其反映在顶层设计中。通过系统梳理、深刻反思，通过顶层设计来引领改革的再出发，这一路径反映了事物的发展规律：没有对过往的总结与梳理，就不能很好地前行。

碎片化改革的反思。由于改革战略的选择和改革中的部门推进等方面的原因，中国的改革带有碎片化的特征：经济领域的改革在先，社会领域改革在后，整个社会还没有形成政府、市场和社会良性互动的公共治理框架；另外，很多的改革是问题推动型的、应急型的，没有考虑到改革的系统性，像教育、医疗等民生领域的改革多少带有此特征。这种单兵突进的改革之所以难以为继，一方面是因为原有的改革已成为强弩之末，没有顶层设计的改革根本就改不动；另一方面，是因为在缺乏有效的监督机制的情况下，特别是在没有顶层设计的情况下，有些地方或部门打着改革的旗号，以创新为名，通过改革来自肥或侵害老百姓的利益。从理论上说，碎片化改革之所以步履维艰，最关键是它与中国改革的超域效应相悖：即改革的影响、改革的效度不可能局限在单一领域。

顶层设计不能替代摸着石头过河

强调在改革再出发中顶层设计的重要性，并不能否认摸着石头过河的价值。顶层设计固然重要，但还有一个执行与落地的问题。同时顶层设计也不是一劳永逸的，它需要在实践的检验、反馈与修正中不断完善。我们注重顶层设计，但在设计中一定要给地方或社会留下创新空间。除此之外，强调摸着石头过河，还有以下原因：

超大规模的国家。中国是一个超大规模的国家，地域、行业等方面的差异极大，这决定了任何一项统一的制度安排在地方和基层都可能需要不同的实施机制。顶层设计只是针对全局性、战略性的事项，以制度设计为着力点，强调制度与政策的系统性、有机性，但它不可能考量到各层次、各地在制度实施中的所有问题。科学的顶层设计只能确定或固化符合政治要求与权力运转规律等方面的构架与体制，而不可能细化到相关行动主体的具体行动。另外，要提高国家的政治整合效度，超大规模的国家一方面要加强顶层设计，创设符合国情、反映事物运转逻辑的制度安排，另一方面还要向地方和社会放权、分权，鼓励它们在顶层设计的框架下去摸索与创新。分权与放权赋予了次级行政者一定的自由行动权，其摸着石头过河也就有了展开的空间。

信息不对称。在中国，从中央到地方有非常长的行政链条和较多的行政层级，且各层级都有自己的利益诉求，信息在自上而下或自下而上的传递过程中容易被污染或扭曲：上面的政策在跨越多个层级后可能会变得千疮百孔；基层的真实情况可能会被削平、磨尖后变得面目全非。“上有政策、下有对策”之所以时有发生，一方面可能是因为政策与实际情况相差甚远，另一方面也可能是上级无从监控下级，从而产生了机会主义行为。不管是哪方面的原因，归根结底是各层级间处在一种信息不对称的状态之中。要打破这种信息不对称的状态，一方面要通过顶层设计将机会主义行为控制在一定的范围内，另一方面也要允许地方或基层在顶层设计的范围内各显神通，也即通过允许其摸着石头过河来探索某项制度或政策的实施机制。因为，地方或基层毕竟离实际最近，最了解实际情况。

多元利益格局。当中国的改革再出发时，其面对的是一个全球化程度更深和社会多元化程度更高的国内外环境，各种利益关系盘根错节，各种利益主体粉墨登场，多元利益格局逐渐形成。要回应多方的利益诉求，通过顶层设计固然能够解决基本的体制与元政策问题，也能为各方的利益表达提供基本的制度框架。但是，各利益主体的利益诉求是具体的，顶层设计不可能有针对性的一一回应。在变化的多元社会，利益整合的有效性来自利益相关方博弈平台的搭建与博弈规则的制定，顶层设计固然可以解决其中最基本的问题，但利益的具体性与顶层设计的宏观性、战略性间的矛盾决定了顶层设计作用的有限性。在顶层设计不能发挥作用的领域，这些恰是地方、基层乃至社会创造力发挥的空间，摸着石头过河的试错式的改革也就有了用武之地。

顶层设计与摸着石头过河对中国新一轮改革仍然具有极重要的意义：不告别碎片化的改革，改革难以为继；没有在改革的征程中的摸着石头过河，顶层设计也无法落地或得到修正。科斯在其新著《变革中国》中指出，“中国经济大转型绝不是靠一个全知全能的政府，处心积虑、耐心设计的结果”。没有地方或基层摸着石头过河式的探索与创新，中国的经济不会有今天的地位。因而，在改革再出发之际，顶层设计与摸着石头过河这两种方式要形成良性互动：“摸石头”要在顶层设计观照之下，不能瞎摸；同时，顶层设计也不能闭门造车，而是要吸纳“摸石头”过程中的经验与反思的成果。