制度建设的主体是人民群众

有一种观点认为，只有领导者重视，才能建立和落实制度，把权力关在笼子里。这种观点值得商榷。实际上“群众是真正的英雄”，是制度建设的主体，群众的要求和权利是建立和落实制度的原动力。是否承认这点，体现着是否认同历史唯物主义观，是否具备法治思维，决定着制度建设能否取得成效。

约束权力是群众责任

早在1980年，邓小平就曾指出:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”十八大报告要求:“建立健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”习近平提出:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”从中可以看出，建立和落实制度，约束权力正确行使，是治国理政和党的建设中不可懈怠的要务。 

国家的一切权力，包括党的执政权都属于人民，为人民所赋。人民群众赋权的条件和目的，就是权力必须正确行使，做好公共服务，实现人民利益。因此，对建立和落实约束权力的制度，最关心、最期待、最积极的是人民群众。而积极行使权利，严格约束权力，实现社会正义，也是群众的责任和义务。

习近平说:“解决干部身上的作风问题，群众也有责任，这种责任就是多提建议、认真监督……群众监督我们的党、我们各级组织、我们的干部，责无旁贷……”权力滥用必然侵害群众权利，为害社会，所以必须与滥用权力作斗争。德国著名法学家耶林曾说:为权利而斗争是对自己的义务，也是对社会的义务。 

群众有能力尽到责任履行义务，俗话说，知屋漏者在宇下，知政失者在草野。群众身在社会和生活实践一线，不但深知权力行使中的弊病，而且完全有能力监督和约束权力。现实中，由于群众参与，许多制度得以建立、健全，许多滥权行为被发现和揭露的事实，证明群众实现正义的力量和维护权利的要求影响强大，不容置之不理更不容抗拒压制。否则必会导致权力滥用现象蔓延，促成民心向背的逆转，使权力丧失。所以说到底，建立和落实好的制度，是领导者服从民意的结果，体现了群众力量和智慧的作用。 

领导者只有敏锐地体察和服从群众要求，理智地顺应社会发展需要，积极推进制度建设，做到为政清廉，秉公用权，为所当为，才是好的领导者，才有资格掌权用权。好的领导者，不仅在成长过程中，接受了群众的影响，而且在建立和落实制度正确用权时，也会得到群众支持，能够以权利制衡权力，破除既得利益带来的阻力。 

领导者的自觉靠不住 

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”、“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”的客观规律决定，领导者不可能超凡入圣，面临权力可能带来的利益或已经形成的利益时，对滥用权力的庸政、乱政、懒政或以权谋私消极腐败现象没有天生的免疫力。把权力关在制度的笼子里，意味着掌权者的自利本性会受到限制，没有特权，不能权为私用、以权谋私，难以享受权力带来的物质利益和心理满足。这种情况下，不可能所有人都能积极推进限制手中权力的制度建设，并心甘情愿落实制度。所以依赖领导者的高度重视和自觉，而且尤其依赖位高权重的领导者，以为只有领导者有积极性，制度建设才可能有成效的认识，是不符合客观规律的悖论。 

上述观点的逻辑矛盾在于，一方面承认权力导致腐败，领导者会滥用权力，所以强调必须通过制度约束权力，另一方面又以为领导者有约束权力的自觉性和积极性，能积极推进制度建设。如果依靠人的自觉能保证正确行使权力，那么又何必千方百计把权力关在制度的笼子里呢?这种内在矛盾的认识无助于解决实际问题。休谟提出“无赖原理”:“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”借鉴这个原理，看待和处理建立和落实制度的问题，现实有效。