破解当前信访工作难局（3）

适时推进制定《信访法》

为了解决信访矛盾泛滥、破解信访工作困局，存在两种思路：“取消信访论”和“强化信访论”。“取消信访论”认为信访是“人治”，应取消信访制度，通过立法救济、行政监督和司法裁判等法治化途径解决社会纠纷；而“强化信访论”则认为应“以群众工作统揽信访工作”，强化信访部门职权，使其具有解决实体纠纷的权力。

笔者认为，在依法治国框架下，只有具有基本法律性质的《信访法》来框定信访的性质、权力和范围，才能对“取消信访论”和“强化信访论”之间的分歧予以调和，使信访工作在法治的轨道上运行。

现行《信访条例》权威不够，无法调和信访制度内部矛盾。在信访工作实践中，信访工作主体与《信访条例》所规定的不一致，信访组织体系的多元化造成各级信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，致使信访事项受理及处理的主体不明，信访事项在不同层级机构间来回转办。另外，各级信访立法不统一导致对信访人权利的不同规定，从而引发权利无法实现以及救济渠道混乱等一系列问题。

信访机制的良性运转需要统一的信访立法予以完善。就制度的完备性而言，《信访条例》所规定的内容更多地涉及信访程序问题，许多信访制度实体性的内容并没有涉及。就制度的科学性而言，《信访条例》虽然对信访秩序、信访听证以及信访终结等问题有所规定，但这些既有规定在实践中很难操作。

制定统一的信访法既可以弥补现有信访立法的缺失，也可以增强既有法律规范之科学性，从制度上完善信访机制的良性运转。另外，作为公民维护人权及宪法性权利的方式之一，信访的制度功能的发挥需要依赖更高层次统一的基本法。