建议修法赋予检察机关行政公诉权

行政公诉权是指检察机关认为行政主体损害或危及国家利益或社会公共利益以及不特定多数人合法权益的行政违法行为，在无人起诉或当事人无法起诉等情况下，代表国家将该行为(包括作为或不作为)提交法院进行审判并在诉讼中享有相应权力的一种诉讼权力。

根据行政公诉权的本质内涵，结合行政诉讼的发展态势，建议行政诉讼法修改时，赋予检察机关立案决定权、调查取证权、起诉权、不起诉权、抗诉权、检察建议权等权能。其中，对于调查取证权和起诉权，理论上争议较多，笔者对此作如下探讨。

调查取证权作为行政公诉权行使的基础必不可少。调查取证权是指检察机关决定立案后，为查明、收集、固定行政主体的行为是否违法以及该行为是否侵害公共利益等事实所具有的一种权力。从理论上讲，调查取证权是行政公诉权派生出来的一种权能。如果法律不赋予检察机关调查取证权，行政公诉权就无从行使。没有调查取证权，行政公诉权主体就无法发现案件线索或收集案件相关证据。可见，调查取证权是行政公诉权行使的基础。

行政公诉权主体行使调查取证权应坚持这样的原则。一是全面性原则，即应当全面调查收集与案件有关的物证、书证、证人证言、当事人陈述、勘验笔录及视听资料等证据，既要收集对行政主体和行政相对人不利的证据，也要收集对双方当事人有利的证据。二是合法性原则，即无论采取何种调查方法，都必须于法有据，依照法定程序进行。对于非法证据，应当予以排除。三是客观性原则，即要尊重案件客观事实真相，明辨是非，对所调查的证据材料要通盘考虑，全面听取有关当事人的意见。四是关联性原则，即要尽量收集与行政违法行为有关联的证据，对待证的事实要与主要证据相吻合。五是适时原则。在调查取证过程中，应当根据当事人的申请或依职权主动在最有利的时间介入调查。

行政公诉权主体行使调查取证权的手段或方法。主要方法有:责成行政机关对其所作的具体行政行为提供证据加以证明;询问当事人、证人;向有关单位和个人收集和调查书证、物证、视听资料;指派或聘请有专门知识的人进行科学鉴定;对现场进行勘验等。

至于有观点担心，检察机关在行政公诉中拥有调查取证权，是以公权力进行的，会造成与对方当事人地位上的不平等。笔者认为，这种担心是不必要的。因为在不需要公权力介入即可调取证据的情况下，检察机关无疑不需动用公权力。在需要公权力介入才能调取证据的情况下，检察机关动用公权力，对方当事人也同样可以申请法院依职权调取证据，其取证权力与检察机关对等。另外，双方的证据均须经过法庭的质证与认证程序才能被法院采信，检察机关调取证据的手段必须遵循一系列严格的程序。从这些方面来讲，赋予检察机关调查取证权不会造成诉讼双方地位的不平等。

起诉权不宜随意扩张。起诉权是指检察机关对行政违法行为进行审查后，认为符合法定起诉条件且需要使该行为失去效力或让行政主体履行职责的，有权将其提请法院审判的一种权能。大陆法系国家和英美法系国家对检察官或检察机关的行政公诉权都有不同程度的规定，但拥有起诉权是这些国家行政公诉权的共同特点。由于遵循“不告不理”的诉讼原则，行政审判权的启动必然要以起诉权的行使为前提。

第一，起诉权的基本内容。起诉权的基本内容包括审查起诉权、出庭支持公诉权和公诉变更权。审查起诉权是指检察机关对案件事实和证据以及行政主体实施的行政违法行为是否侵害或危及了公共利益等情况进行审查，作出起诉或不起诉决定的一项诉讼权力。出庭支持公诉权是指依法指派出席法庭的检察人员在行政审判中运用大量证据和法律法规证明自己诉讼主张的一种权力，包括宣读起诉书、参与法庭调查、参加法庭辩论、发表出庭意见、进行诉讼监督等一系列权力。公诉变更权是指检察机关提起公诉后，当案件事实发生变化时，检察机关应当享有改变、撤回或追加控诉主张的权力。它主要包括变更起诉权、撤回起诉权、追加起诉权和补充起诉权。

第二，起诉权行使的范围。行政公诉权的性质决定起诉权的限度。由于各国法律文化传统和国情的不同，各国检察机关行使起诉权的范围有所差异。在美国，检察官是政府的代表，代表政府行使诉讼权，对涉及政府利益的案件和公共利益的案件，有权提起诉讼、参加诉讼、出席法庭、保护政府和公众的利益。法国对于法律明确规定以外的情形，检察官不得随意行使诉权，而必须首先证明存在对公共秩序的妨害，如果仅仅存在当事人的私人利益，检察机关是不能行使诉权的。由于行政公诉权的启动必然消耗司法资源，因此，起诉权应当限于行政主体侵害国家或社会公共利益的行政违法行为，或者一些因起诉受阻的重大行政违法案件。

第三，起诉权对审判权的效力。检察机关行使起诉权，意味着检察机关把特定的行政案件移交给法院，由此启动法院的审判活动并对审判活动产生程序制约。其一，引起法院审判的义务。检察机关一旦提起公诉，只要符合起诉条件，受理公诉的法院就必须对案件依法进行审判。其二，通知被告的义务。检察机关提起公诉的起诉书，在法院受理案件之后，经审查如果没有不符合法定起诉条件的情况，应当及时将起诉书送达被告人，让其了解检察机关指控内容。其三，限定法院审判和判决的诉讼标的。法院审判案件，只能在起诉书所指控的范围内进行法庭调查和作出判决，不能以检察机关遗漏指控为由越权审理。

(作者单位:湖南省人民检察院、郴州市人民检察院)