纵论我国城镇化背景下的农村义务教育

没有农村义务教育的普及，就没有全国义务教育的普及。在国家政策层面明确农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，把农村教育作为教育工作的重中之重，还要回溯到2003年。当年秋天，国务院召开新中国成立以来第一次全国农村教育工作会议，发布关于进一步加强农村教育工作的决定，从而掀开新世纪农村义务教育事业的辉煌一页。

　一、新世纪第一个十年农村全面普及九年义务教育

世纪之交，我国基本普及了九年义务教育，2002年全国小学学龄人口入学率和初中毛入学率分别为98.6%和90.0%，人口覆盖率超过90%（表1）。但是西部地区仍有372个县没有完成“基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲”（简称“两基”）目标，这些县主要分布在革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区。在国务院统筹决策下，2004年国家启动为期5年的西部地区“两基”攻坚计划，2006年全国人大新修订的《义务教育法》规定把义务教育全面纳入财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制，大大巩固了农村义务教育普及成果。

2007年，西部地区“两基”攻坚计划如期完成，“两基”人口覆盖率从2002年的77%提高到98%，相应的，全国这一指标也由2002年的91%增至99%。同年，国家首先对农村义务教育学生全部免除学杂费，免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助（简称“两免一补”），使1.5亿农村学生和780万名贫困寄宿生受益，城镇义务教育公办学校也从2008年起免收学杂费，这一政策举措使我国跻身免费义务教育水平较高国家行列。

近十年来特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（简称《2020教育规划纲要》）颁布以来，国家实施“国家贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”及“全国中小学校舍安全工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、“农村义务教育学生营养改善计划”等一系列重大项目，惠及亿万农民家庭，收到显著实效，这不仅根本改变了农村孩子“上学难上学贵”的困境，而且农村学校办学条件落后和拖欠教师工资等现象也有彻底改观，为推动城乡义务教育均衡发展、促进社会公平提供了有力保证。

2012年，全国小学学龄人口入学率和初中毛入学率分别达到99.8%和102.1%，九年义务教育巩固率为91.8%，可以说，包括农村地区在内，我国全面普及了九年义务教育。根据联合国教科文组织近年来的全民教育全球监测报告，我国已经进入高指数水平国家行列，实现了从人口大国向人力资源大国的历史性转变。

　二、城镇化逐渐发展形势下的农村义务教育格局

进入新世纪以来，我国经济平稳较快发展，综合国力大幅提升，城镇化水平明显提高，城乡区域发展协调性不断增强。按照国际通用的城镇常住人口占总人口比例，2002—2012年间我国这一指标从39.1%提高到52.6%，10年提升了13.5个百分点，城镇人口增加2.1亿人（表2）。城镇化的一般意义是人口持续向城镇集聚的过程，也是工业化进程中的必经阶段，当前全球城镇化平均超过50%，目前我国的城镇化水平，比较符合人均国内生产总值进入5000美元门槛的一般形态。

同期，全国城乡义务教育结构发生明显变化，呈现城市县镇师生规模及其比重全方位增大、农村不同程度减小的基本态势，其中，可能有这一时期0—14岁人口组减少6500万人的因素（表2），如将15个年龄组平均切分，6—14岁义务教育学龄人口组也要减少3900万人，再加上农村妇女总和生育率始终高于城镇地区，则更可判断农村人口向城镇流动的程度和趋势。

在保证入学率总体不降低的前提下，表3显示，全国农村普通小学在校生规模从2002年的8141.7万人减至2012年的3652.5万人，比重从67%锐减至37.7%；同期普通初中在校生从3108.8万人减至974.1万人，比重也从47.1%减到20.5%。

出现这一局面的主要原因有三点：一是随着撤乡并镇布局调整和新农村建设等政策的实施，一些地区农村中小学校布局进行了较大调整，有些地区自然村小学撤并幅度很大，形成低年级尚存（甚至不设）村小学或教学点、较高年级到乡镇中心校就学的格局。2002—2012年间，全国普通小学校数从45.7万所减至22.9万所，其中农村小学从38.4万所减至15.5万所，减幅明显高于平均水平。有些城镇化进展较快的地区撤并乡初中，扩大县镇初中招生能力，同期全国农村普通初中校数（不含完全中学和九年一贯制学校）从3.3万所减至1.4万所。二是全国农民工总规模目前为2.6亿人，由此形成随迁子女和留守儿童两类群体。2012年在全国义务教育在校生中，进城务工人员随迁子女达到1398.9万人新高，其中农村户籍占多数，分为外省迁入和本省外县迁入两类。由于跨地区学龄人口平等免费就学机会得到现行法律政策保障，以至于近年来随迁子女以每年百万人的速度递增，移至家长务工所在城市就学。同时，义务教育在校生中的留守儿童也创2271.1万人新纪录，占农村在校生的49.1%。三是随着农村地区年轻父母文化程度的提高，农民家长愿意将学龄子女送到本县域内城镇学校就学，这也成为许多地区的普遍现象。

再从表4所示的专任教师状况看，全国义务教育阶段专任教师总数在过去10年间从921.0万人略减到862.7万人，同期农村小学专任教师从371.8万人减至216.3万人，比重从64.3%减至42.2%；农村初中专任教师从154.2万人锐减到78.2万人，比重也由44.9%降到22.3%。这里，尚未包括农村17.7万名小学代课教师和9万名初中代课教师，也没有包括2006年以来到中西部“两基”攻坚县和国家扶贫重点县3万多所农村学校任教的30万人次的特岗教师。总体上看，在国家义务教育保障政策多措并举的引导下，近十年来农村教师配置机制更为健全，农村的生师比低于城市，专任教师学历合格率也有较大提升，2012年小学和初中教师这一指标的城乡差距分别缩小到0.2和0.7个百分点，展现了农村师资质量稳步改善的可喜景象。

　三、适应城乡一体化发展需要的农村义务教育政策要点

今后，我们要按照党的十八大关于教育工作新的重大部署，继续在“均衡发展九年义务教育”方面开拓前进，重点贯彻大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才的总体要求，在以下四个层面深入持续地推展下去。

第一，适应城乡发展需要，合理规划学校布局，方便所有农村学龄人口就近入学。国家教育行政部门正在督促各地出台规范农村义务教育学校布局调整的配套政策，做好农村义务教育学校布局规划的制订和报备工作，巩固农村中小学校舍安全工程成果，因地制宜办好乡村小学和必要的教学点。各地政府、学校和社会各界将通力合作，依照义务教育法采取必要的刚性措施，巩固农村学生“两免一补”政策执行实效，实施好农村义务教育学生营养改善计划，确保农村适龄儿童少年不因家庭经济困难、就学困难、学习困难等原因而失学，努力消除辍学现象，力争到2020年全国农村九年义务教育巩固率不低于95%。

第二，以建立城乡一体化义务教育发展机制为重点，实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担、省级政府负责统筹落实的投入体制。进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，切实在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村地区倾斜。依据国务院最近颁布的《教育督导条例》，全面加强农村义务教育督导评估工作，并按照教育部同31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团签订的义务教育均衡发展备忘录，重点评估县域内义务教育在教师、设备、图书、校舍等资源配置状况和校际差距，到2020年率先在县域内实现城乡义务教育均衡发展，加快城乡基本公共教育服务均等化。

第三，高度重视和大力加强农村教师队伍建设，不断缩小城乡义务教育质量差距。国家对长期在农村基层工作的教师将实行工资倾斜政策，研究启动集中连片特困地区乡村教师补助计划。中央将在基建投资中安排资金，支持加快建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍，鼓励地方政府将符合条件的农村教师住房纳入当地住房保障范围统筹予以解决。各级政府将继续加强农村教师在职培训，完善农村教师特岗计划，对在农村地区长期从教、贡献突出的教师加大表彰奖励力度，切实增强农村教师职业吸引力，激励更多优秀人才到农村从教，教育部近期将启动实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划。今后要完善促进县域内校长教师交流的政策措施，建立鼓励城镇学校校长教师到农村学校任职任教的长效机制，城镇学校教师评聘高级职称原则上需有一年以上在农村学校任教经历。

第四，紧密结合城镇化的进程，进一步保障进城务工人员特别是农民工子女平等接受义务教育。坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，将常住人口纳入区域教育发展规划，推行按照进城务工人员随迁子女在校人数拨付教育经费，尽力满足进城务工人员随迁子女在公办学校平等接受义务教育，在公办学校不能满足需要的情况下，可通过政府购买服务等方式保障进城务工人员随迁子女在依法举办的民办学校接受义务教育。同时，要建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制，把关爱留守学生工作纳入社会管理创新体系之中，加快农村寄宿制学校建设，优先满足留守儿童住宿需求，统筹协调留守学生教育管理工作，实行留守学生的普查登记制度和社会结对帮扶制度，加强对留守学生心理健康教育，建立留守学生安全保护预警与应急机制。