中国腐败治理的制度选择（2）

二、腐败治理何以有效

腐败与反腐败反映了一个政权中正反两种力量较量此消彼长的关系。不考虑其他外在条件，一个政权，如果能够很好地治理腐败，那么引发社会革命的官民矛盾就会得到有效控制，其统治的延续也就不会有太大麻烦。相反，如果官员腐败得不到有效控制，官民关系就会恶化，最终引发社会革命和政治清算的风险就不会得到化解。

中国共产党自建政以来，一直与腐败作斗争。新中国成立之初就重视廉政建设，1949年11月开始组建中央纪委和地方各级纪委，1955年3月代之以中央和地方各级党的监察委员会，希望通过设立常规制度来保证党的官员清正廉洁。之后，进行了“三反”、“五反”（1951—1952年）、“整风”与“反右”（1957年）、“四清”（1962—1966年）、“一打三反”（1970年）等运动，走的是群众性运动反腐的路线。这条路线在“文革”期间被推广到极端，以至于常规的纪律监察工作完全被群众式运动所取代。1978年后，中国政府拨乱反正，反腐工作重新走上法制轨道，先后出台了相关规定和法律，如1987年通过《中华人民共和国行政诉讼法》，1995年制定《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，1997年3月中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，1997年颁布《中华人民共和国行政监察法》，2001年制定《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，2003年通过《中国共产党党内监督条例（试行）》以及《中国共产党纪律处分条例》，2005年颁布《中华人民共和国公务员法》，2007年制定《关于严格禁止利用职务上的便利牟取不正当利益的若干规定》等；还于2003年12月签署《联合国反腐败公约》。在制度建设方面，2003年建立中国共产党中央巡视组，以弥补地方同级纪委对同级党委监督的不足；2005年初，中共中央、国务院制定并发布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，希望建立完整的腐败治理体系。

改革开放以来，反腐败运动也从未间断，尤其是近十多年来，党和政府不断加大反腐力度，制定了一系列有关党纪、政纪的政策和制度，下达了一系列“通知”、“决定”、“规定”、“讲话”、“条例”等文件［5］。从近年来各级地方党政部门出台的各种反腐举措来看，腐败治理的对策真是五花八门。单从出台的各种规章、制度和对策来说（见下表），中国政府的反腐决心和力度不可谓不大。但是，实际效果如何，值得政策制定者们深刻反思。

从总体上看，腐败现象并没有因反腐败的力度加大而减少，反而愈演愈烈。根据中央纪委报告，2007年11月至2012年6月，全国纪检监察机关共立案643759件，结案639068件，给予党纪政纪处分668429人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理24584人，年均查办违纪违法案件12万余件，其中包括薄熙来、刘志军、许宗衡等一批重大违纪违法案件。

有专业人士评估指出，中国官员腐败日益严重：首先，职务犯罪越来越多，数额越来越大，层次越来越高。一大批高级干部身陷囹圄，表明腐败已从基层逐渐渗透到了党和国家的高层。更有甚者，腐败已经不是个别事件，在某些地方和部门已经形成了大面积的“溃疡”。其次，腐败蔓延的领域越来越广。在改革开放初期，腐败现象主要集中在经济领域，但随着时间的推移，政法、科技、文化、教育等领域也未能幸免，权钱交易开始盛行，出现了各种形式的寻租活动，除贪赃枉法、权钱交易外，假文凭、假学历、假职称等不正之风和所谓的“学术腐败”也大行其道，而且卖官鬻爵的现象在某些地方已经泛滥成灾，成了某些权势者敛财的重要资源和手段。尤为甚者，某些地方党政官员为了争权夺利，重金雇请杀手对付自己的政敌。再次，人们深恶痛绝的各种不正之风纠而不止，有的甚至愈演愈烈。比如，官员的吃喝玩乐之风不但没有纠正，反而越来越严重。如雨后春笋般大量涌现的高级酒店、休闲山庄、度假胜地，花样翻新的足浴、洗浴、桑拿、按摩，超越名牌的各种“极品”，比比皆是，性服务持续泛滥［6］。

那么，为什么费这么大的劲却收不到预想的效果？笔者认为，中国反腐绩效不甚显著的原因很多，至少与以下三方面的因素有关。

首先是观念认识层面。对问题性质的认识和判断，决定了问题应对的思路和方案。如果你认为官员腐败是改革开放以后的事情，那么你心目中的腐败治理的参照体系可能就是改革开放前的状态；如果你以为官员腐败是资产阶级腐朽思想和封建主义残渣余孽侵蚀的结果，那么你所认为的腐败治理的关键可能就是如何打造一批拒腐蚀永不沾、又红又专的好干部；如果你认为官员贪腐只是中国发展过程中阶段性的现象，而且，如果你还不加分析地认为腐败是经济发展的“润滑剂”［7］，随着经济发展、短缺经济心理阴影逐渐消褪，官员的价值观念会明显改变，其道德水准也会普遍提升，那么，你治理腐败的良策可能就是继续“以经济建设为中心”，加快经济发展，改善民生（包括“官生”），至于特权和腐败现象，有选择地反一反，或者“暴露一个清理一个”就行了。

实际上，从政治发展的角度看，不能把腐败治理看做权力斗争的手段，也不能把腐败治理当做继续执政的权宜之计，更不能把腐败治理视为服务于经济发展或其他目标的手段，而必须把腐败治理看做是现代政治生活解决官民关系、实现公平正义必不可少的制度安排。发展政治学研究表明，公平正义是人类社会永恒的目标，现代政治与传统政治的重要区别就是通过“宪政”体制来保证社会公平正义，而不是通过“替天行道”的革命风暴来实现公平正义。要建设现代政治国家，一个重要的任务就是要破除特权思想，以宪政制度来限制政府权力，规范官员行为。中国领导人必须认识到，中国共产党要真正有效地治理腐败，首先必须承认，腐败不是改革开放惹的祸，也不是别人（资产阶级和封建主义）使坏拉下水，而是共产党自身特权思想没有得到根本否定和清理的自然结果。所以，腐败治理的成效首先取决于中国共产党能否彻底摒弃“打天下坐天下”的特权观念、真正按照现代政党的要求实现脱胎换骨改造的勇气和决心。

其次是制度安排层面。有一种观点认为，“只要有人类，腐败就不可能消除，最多可能是某个时期程度轻重不同而已。”确实，腐败本源于人性，治理腐败是一场永无休止的战斗。但是，采用什么样的方式和方法（“人治”还是“法治”）来对付腐败，却有着不同的效果。从根本上看，腐败治理必须走制度化的路线，“唱红打黑”只能收一时之效，“制度反腐”才是正道。但是，采用什么样的制度安排才是有效的？治理腐败主要是靠宪政体制，还是廉政创新？这应该早有公论了。

公共管理研究一般把制度划分为三个层面：一是底层为公共治理最基本的制度安排，如规定公民、社会、政党、政府、军队等权力主体关系的宪政制度，规定财产权利及其保障的产权制度等；二是中层为公共治理的一般规则和程序，如规定绩优选拔方式的选举制度、规定权力职责关系的问责制度、规定官员财产申报的公开制度等；三是表层为公共治理的具体政策，如公车管理办法、“三公”消费规定、廉政表彰制度等。如果把底层制度看做是“基础制度”，把中层制度定义为“基本制度”，把表层制度看做是“具体制度”，那么不难看出，中国在“基础制度”和“基本制度”尚不健全或尚不完善的情况下，出台了大量属于“具体制度”的政策。本来，“具体制度”层面的规则的有效实施依赖于“基础制度”和“基本制度”。如果“基础制度”牢固、“基本制度”完善，“具体制度”层面便不需要那么多五花八门、花样翻新的方法。正是由于该充实的“基础制度”和“基本制度”得不到充实和落实，缺乏所谓的“顶层设计”，结果迫使各地胡乱开药吃药，使“具体制度”层面形形色色、别出心裁的招数也都变成中看不中用的表面文章。

例如，谁都知道，腐败是一种“见光死”的事情，因此治理腐败最有效的招数就是“见光”。所以“阳光法案”以及与之相配套的财产、信息公开公示制度，应该是治理腐败最基本的制度。世界上所有治理有方的国家，都采用这样的制度。舍弃这类基本制度不用，而花费大量精力去搞什么“中国式反腐”廉政创新，那完全是舍本逐末。

从中国以往的反腐经验来看，正如上文所提到的，在目前各地所推出的诸多反腐举措中，相对最有效果的是“媒体述廉”和“网络舆情反腐”。这两种反腐举措具有的共同特点是利用了媒体的力量。因此，媒体、尤其是网络媒体应该是抗击腐败的利器。比较国际经验也可以看到，腐败治理纵然需要多重制度配套，但只要保证最基本的两条也可以取得显著成效：一条是媒体开放，另一条是司法独立。正如有学者指出，一个社会对付腐败最重要的两个工具，一是让媒体透明曝光，二是让法律系统独立运转［8］。如果这两个工具不予利用，想要在有序的条件下实现腐败治理就不太可能。最后是政策执行层面。制度、决策、执行三者共同决定一个组织或共同体的行动绩效。制度规定了成员的行为规范和决策形成的规则；决策规定了组织的目标和行动方向；执行（执行方式）规定了组织行动的能力和目标实现的程度。中国政府反腐败的决心很大，较之其他国家，反腐败的机构也最多，但实际执行不力，效果表现也不佳。

影响和制约中国反腐决策执行力的因素有三：一是纵向多头管理，二是横向多层分割，三是过程控制缺失。

一是从纵向上说，中国一般以领域、行业、部门、机构和“单位”为标准来组建管理体系、配置管理资源。每个领域、行业、部门、机构和单位，都有其独立的管理体系和管理队伍。在腐败治理的问题上，大体也是如此。不仅党、政、人大、政协等权力部门设立了反腐败机构，而且各主要组织和机构、各行业管理系统、各国有企业和事业单位，也建有自己的反腐败机构。这表面看起来投入了更多的力量，组建了众多反腐机构，强调了腐败治理的重要性，保证每个领域都不会给腐败留下不受阻击的余地（用冠冕堂皇的说法就是，保证纪律检查不可缺位），但实际状况是，反腐机构呈现纵向多头管理的状态，往往导致机构林立、权力分散、条块分割、各守阵地、以机构对抗机构的局面。有的学者把这种格局称之为“内部多元主义”，认为它必然具有反腐责任不明、反腐机构互相掣肘、反腐机构本身增加腐败机会等弊端［9］。

二是从横向上说，中国党政军系统按照行政或政治级别设立反腐机构，每个级别的反腐机构接受同级党政军领导机构的领导。拿行政体系来说，除中央之外，各省市县乡作为地方权力的不同层级都设有接受同级党委和政府领导的独立的反腐机构，而每一级别的反腐机构只能“下管”。这种“横向多层分割”的局面不仅切断了纵向的督查权力，而且造成本级领导（一把手）只能由上级反腐机构来检查监督而实际上无人检查监督的状况。因为道理很简单，本级反腐机构在人事、财政、决策等事务方面都受控于本级党政领导，所以本级反腐机构检查监督本级领导等于是“左手反右手”；而上级反腐机构又不会天天守候在下级领导身边，因此也不可能具备真正的检查和监督能力（常见的检查方式就是巡视一下，如开个座谈会，搞个年终评审什么的），它只能演变成一个腐败案件的办案机构。这也就是为什么中国各级领导官员的腐败案子主要不是反腐机构查出来的，而是领导内讧控告、小偷上门作案、“二奶”反目揭秘、情人炫富曝光、网民人肉搜索而引爆出来的原因。

三是从过程控制上说，中国腐败治理的重心似乎也偏重于官员腐败的事后追查与惩戒，而事前防范和事中监控一直属于薄弱环节。观察中国各个机关单位，一种非常普遍的现象是，一个干部准备被派上用场的时候（一般是换届上岗的时候），又是考察，又是民意测验，搞得轰轰烈烈；出了事情（被揭发违纪违规贪污腐败）的时候，又是查处，又是清算，搞得沸沸扬扬。两头搞得都挺热闹，但干部使用的中间环节和过程，却基本放任自流。前期任命的时候，组织部门轰轰烈烈地搞选拔———任命一经下达，该单位的事情完全由领导个人搞承包———一旦出了事情，上级部门赶紧撇清关系，表示“绝不手软”地搞查处，这成为干部使用的常见模式。问题出在哪里？主要出在中间环节领导无条件地个人承包———没有竞标评标，没有监工监理，没有检查验收。这样的“承包工程”要有好的质量，还非得靠“承包人”凭良心办事不可。

此外，反腐机构“执纪不严”也是执行中的一个问题。常见的情况是，规章、纪律、禁令要么不执行，要么有选择地变通打折执行。在执行过程中，尤其是在违纪处理的时候，除了少数罪大恶极、影响极大、受到群众围观、高层关注的重大案件外，大多数案件是领导说情、组织保护，结果往往网开一面：就低不就高；能“内部处理”就决不“外部处理”；能党纪政纪处理就决不司法处理；能判缓刑就决不判实刑。如此反腐，其效果可见一斑。

以上对中国反腐政策的检讨，支持本文的基本观点———要提高腐败治理的绩效，必须改变以往认识、制度和执行方面的状况，依照“顶层设计”原则，探索有效治理腐败的制度安排的可能性。