全球有效治理缘何如此艰难？

新世纪以来，在国际社会的共同努力下，全球治理在消除贫困、健康卫生与疾病防治、能源与环境保护等领域确实取得了不同程度的进展。然而，随着全球化负面效应的凸显和各种全球性危机的涌现，全球治理需求与效果之间的鸿沟日渐扩大，全球治理的许多重要议题至今被束之高阁或总是议而不决、行无实效，现行全球治理模式不断遭受挑战和考验，甚至引发出国际社会对全球治理失灵的担忧。在世界经济论坛2012年与2013 年报告中，全球治理失灵已被列为地缘政治类的最大风险，构成未来世界最令人担忧的核心风险之一。[1] 考察全球治理的艰难历程，政治多极化趋势与经济发展失衡、全球治理主体的利益分歧与现有治理机制的合法性危机、国际议题与国内政治界限的模糊等因素均制约着全球治理的作用与效果。

　一、大国的合作治理滞后于世界多极化进程

在全球体系层面，随着冷战的结束，世界权力秩序的变革加速，主要大国合作治理能力的提高严重滞后。二战以来，美国的全球霸权地位几经起伏，日趋衰落，其GDP总值占全球的份额从二战结束时的近乎50％持续减降，1980年后在20％-25％之间摇摆，2008年金融危机爆发后跌破20％，2013年4月仅为18.6％。与美国实力衰落形成对比的是，其他大国或国家集团的复兴与崛起，世界正缓慢地向多极化发展。[2]同样以GDP衡量，中国所占世界份额将从1980年的2.2％稳步上升至2013年的15.6％，印度也由同期的2.5％上升至5.8％，作为最大经济联合体的欧盟所占世界份额在2013年将达到18.7％，与美国保持平衡。[3]这种大国间权力的消长反映了世界的多极化进程，但对全球霸权的直接打击则来自其合法性的衰退。[4]二战结束时，绝对的实力优势和盟国安全感的缺乏构成了美国霸权的合法性基础。美国通过布雷顿森林体系和马歇尔计划逐步确立了其在西方世界与部分第三世界国家的地位。当西欧和日本逐渐摆脱二战阴影时，美国的霸权不再为其盟友无条件接受，不结盟运动的兴起和77国集团的出现更是加速了这一趋势。随后，苏联的解体一方面使美国成为唯一的超级大国，另一方面也削弱了美国领导世界事务的合法性。尽管后冷战时代美国依然在军事、经济、文化等领域保持着强大的影响力并在世界主要地区扮演着重要的国际角色，但“就它的领导地位得到普遍承认和接受而言，它甚至连全球霸权都不是”。[5]

霸权的衰落呼唤新的国际秩序维护者，而多极化趋势意味着美国失去的霸权不会再为某个国家所继承，全球化进程中的新兴政治力量也未为此做好准备，当今世界面临着构建大国伙伴关系框架的重任。然而，现实中这种伙伴关系框架的构建进程，特别是主要大国合作治理能力的提高——无论是多边还是双边，都远远滞后于世界政治多极化的发展趋势。

首先，在多边框架问题上，目前包括联合国在内的绝大多数国际机制都是美国及其盟友主导创立的。这一系列“旧机制”如今面临着新兴国家崛起与全球化深化的双重挑战，从而导致既有全球治理的不确定性。[6]无论联合国还是世贸组织，都不同程度地忽视了权力在国家之间的流散。新兴国家与广大第三世界国家还未能有效地普遍参与到国际事务中，导致国际组织治理能力的缺失。这些国家也由于缺乏参与世界事务的经验，而在治理全球问题时无法形成有效的合力。

其次，美国在许多地区构建的双边合作关系，也阻碍了地区层面国家间多边伙伴关系的形成。由于双边关系具有明显的排他性，一国往往用其作为同第三国讨价还价的资本甚于合作的途径。2013年2月，日本首相安倍在华盛顿表示，日本永远不会成为一个摇摆国家，它必须在亚太地区扮演规则主导者的角色。[7]日本无疑希望在强化日美同盟的基础上加强对东亚事务的领导能力，但领导权并不是仅靠声明就可以获得，它首先必须得到邻邦的承认。[8]安倍的言论显然无法赢得邻居尤其是中国的好感。而对于美国而言，由于东亚共同体内两个最主要的参与者中日之间存在矛盾，美国和日本又有着同盟关系，其很难扮演好平衡者的角色。[9]因此，中美日三国也难以在东亚地区形成实质性的多边合作。

　二、经济全球化发展失衡未能得到有效控制

不合理的国际经济秩序与资源配置加剧了全球问题的蔓延，也增加了全球治理的难度。尽管劳动力、资本、原料、技术等生产要素的跨国流动，使全球市场经济出现局部不均衡现象，但长期且明显的不平衡不利于全球总体财富的增加。[10]失衡的持续增长不仅会增加弱势群体参与全球化的成本，也会造成全球治理主体之间在经济地位上的分裂，进而阻碍全球共识的形成。

首先，国家间经济发展不平衡影响着世界财富的分配。一方面，世界经济在全球的分布具有不平衡性。世界GDP总量从1980年到2013年增长了近7倍，但撒哈拉以南非洲国家的GDP总额占世界份额却始终维持在2.5％左右，[11]而目前人均GDP最高的五国人均GDP总和是最低五国之和的376倍。世界大部分财富掌握在少数发达国家手中的现实并未因世界GDP总量的增长而改变。另一方面，经济发展在地区内的分布也体现出不平衡性。即便在区域经济一体化程度最高的欧元区，人们也逐渐意识到在不平衡的贸易与不谨慎的国家间借贷的影响下，南欧国家的破产与北部国家的繁荣是一枚硬币的两面，富国对其邻国的经济低迷同样负有责任。[12]因此，南北差异在多个层面蔓延，经济与金融危机的爆发又加剧了这些矛盾。与有能力变革的既得利益者相比，大部分饱受失衡之苦的国家却无力扭转局面。

其次，参与全球化的国家内部收入差距加大，使国家内部风险上升。收入鸿沟的存在不仅是国内问题，也与过去30年世界经济的发展趋势密切相关。技术革命对劳动技能要求的提高、劳动力跨国竞争的加剧和里根主义对当代国家政府角色的影响导致全球化进程中国家需要承受收入差距扩大之苦。[13]收入差距所引发的问题，不仅会冲抵国家在经济全球化进程中的收益，也会加剧国内阶层间的对立。一旦经济出现下滑，这种对立就会与政治斗争、教派矛盾、高失业率等现象结合产生连锁反应，对国家和地区稳定造成严重影响。北非—中东国家的一系列政治地震以及欧元区弱币国的政局不稳，都是这一威胁的现实体现。

再次，世界经济发展失衡还体现在不同领域之间。经济一体化并非想象般广泛，而是局限于某些经济部门中。[14]与汽车制造或高新技术产业相比，农业、新能源等领域的发展仍显不足，使气候变化、粮食短缺等全球问题无法得到有效控制。近年来，由于相关国家对农业领域投资减少，世界农业生产的增长率出现了总体性下滑，[15]2013年粮食短缺的风险由2012年的9.4％上升为14.9％，成为第三大社会类风险，且极易与其他问题并发。[16]世界粮食供应系统的结构性脆弱还体现在2008年后世界粮价的两次飞涨，进而影响400万—440万中低收入国家民众的生活。[17]同时，近年来以生物燃料为主的新能源开发由于需要消耗大量谷物，客观上推高了世界粮食价格，使得发展新能源以减少环境污染与保证粮食安全两个目标相互掣肘。[18]由于气候变暖与饥饿问题的紧迫性，不论各国政府达成怎样的减排协议，都必须增加对相关产业的投资与政策支持来缓解部门间的发展失衡。

全球层面的政治多极化与经济发展失衡表明，许多既有的跨国治理机制与原则都是在为一个已经无法完全反应客观现实的世界秩序而服务。[19]因此，更加有效的全球治理要求改革现有治理机制，但国家之间的利益矛盾却阻碍着全球治理革新的推进。