全球有效治理缘何如此艰难？（2）

　三、世界主要国家之间的利益分配存在分歧

在行为体互动层面，全球治理难以奏效的一个重要原因就是世界主要国家之间的利益争夺。这种全球治理失灵被描述为脆弱或不合适的全球机制、共识与互动，与冲突的国家利益相结合，妨碍着行为体在应对全球危机领域的合作。[20]国家利益的分歧部分源于全球体系，同时也来自国家目标的相互冲突。

首先，由于不确定性所导致的安全困境对当代国家安全的影响依旧巨大。冷战结束时国际社会对世界新秩序的期望过于乐观，21世纪国家在政治安全领域所面临的不确定性不亚于冷战时代。[21]一方面，美国与被其视为对手的国家之间存在着战略不信任，这些国家被认为将威胁美国的世界地位，或在近期可能损害美国的地区利益或国家安全。前者如中国、俄罗斯，美国与这些国家的关系长期处于合作与对抗的交织之中，双方主观上的不确定性构成了互信缺失的客观基础，阻碍着深层次合作的展开；后者如伊朗、叙利亚和朝鲜，美国对待这些国家时常奉行单边主义或以军事打击相威胁，它对叙利亚危机的立场，不仅导致地区不稳定因素上升，也不利于构建国际社会的互信与合作。[22]另一方面，其他国家间也因领土争端、宗教矛盾、资源开发等问题存在安全困境。由于这些国家多是发展中国家或是在民族解放运动中诞生的民族国家，主权意识强烈，不易达成妥协，从而加大了协商治理的难度。

其次，由于经济发展失衡与资源稀缺，以市场为导向的国家间也会产生尖锐的利益摩擦。一方面，由于发展阶段与增长方式不同，各国在经济、环境等领域存在利益冲突，立场分歧使合作治理陷入商而不定的窘境。世界性经济低迷也使国家更倾向于根据短期利益行事而罔顾他国。在2009年哥本哈根气候大会上，发展中国家与发达国家就责任分摊问题争论不休，最终也未能达成具有法律约束力的协议。另一方面，为确保发展所必需的稀缺资源，国家通过增加直接的对外投资以保证供给。[23]但跨国投资在当地产生的经济与社会影响并不一定都是正面的，这就增加了投资国与目标国之间产生利益冲突的风险。更重要的是投资国之间的矛盾上升，如近年来西方国家对中国的对外投资十分警惕，中非关系的密切尤其增加了西方国家的不安，它们甚至在相关议题上屡屡刁难中国。

　四、现有全球治理机制面临合法性危机

治理机制的合法性在于机制的统治力能否为人们自愿认可，包括颁布规则，并通过奖顺惩逆的方式确保规则得到遵守。[24]如果治理机制所针对的对象或成员，甚至一般民众对治理机制的合法性产生怀疑，治理效果就会大受影响。目前现有国际组织与治理机制存在的合法性问题主要集中于两个方面。

一是国际组织的民主赤字影响着机构合法性，并存在于纵横两个维度中。在横向上，现存国际组织是否能够民主地代表大部分国家的利益，而不为少数国家所操控，正在面临越来越多的发展中国家的质疑。例如，IMF被指责其不平等的加权表决系统忽视了小国与发展中国家的利益，撒哈拉以南的非洲国家占成员国总数近四分之一，却只拥有5.6％投票权。[25]合法性的流失迫使IMF寻求改革，2010年最高决策机构理事会批准相关方案，迄今已有148个成员国同意此项方案的第14次份额总检查。[26]在纵向上，伴随公民社会网络在全球范围的形成，公众不满国际机构黑箱式的运作模式，要求决策者顾及一般民众的利益甚至直接向选民负责。在复杂且高度一体化的世界中，大部分国际组织、地区组织都具有此类民主赤字的特征。[27]如在欧洲一体化进程中，民众与政治精英就欧盟东扩问题存在的冲突曾导致一体化进程在欧盟多国的社会层面受阻。[28]

二是国际组织在表决机制上的争议也影响着决策的合法性与效率。尽管国际机制的组织完备程度不及国家政府，但它同样需要颁布规定，并明确遵守或触犯规定的后果，同时宣称自身具有此种权威。[29]合理的表决机制有利于提高组织效率，增强决策权威，但不同国家对于“合理”的理解并不一致。一方面，在表决权分配上存在着加权与平权之争。平权即一国一票、票票等值，体现了主权平等的精神，但缺乏令大国承担更多国际责任的激励；加权则根据贡献赋予不同成员国票数，体现权利与义务的对等，但对小国则有失公允。正如各国在IMF决策改革中的激烈讨论所反映的，现实中的决策需要在效率与公平间权衡，既要反应特定群体的利益，又要防止其独断专行。另一方面，在表决规则上存在着简单多数、绝对多数与全体一致的争论。显然通过决议所需票数越多，其决策合法性就越高。全体一致逻辑上最具合法性，但这一方式易诱使国家频频动用否决权作为武器，从而使决策陷入瘫痪。[30]因此与表决权分配一样，平衡效率与公平也是提高决策合法性所要解决的问题。

　五、全球治理议题与国内政治的联系日益紧密

从国内角度看，全球治理议题与国内政治的界限日益模糊也增加了跨国治理的难度。随着全球化的不断深入，国家之间更加相互依赖，国际开放与互利合作变得日益重要。互联网技术与大众传媒的发展，以及全球公民社会的发育也加剧了这一过程。跨国协商不再是外交家或政治精英的专利，越来越多的行为体能够参与其中并施加影响。

首先，民主与媒体的发展使国内社会对国际事务的关注程度上升，由此增加了国际谈判的观众成本。当政府间就分歧较大的议题进行协商时，国内压力的存在使双方让步的可能性更小、协议达成的难度更大。其次，在一体化程度较高或地理位置相邻的国家之间，国内活动可能外化并影响国际合作或造成区域性国际问题。《欧洲联盟条约》签订以来，丹麦、法国、爱尔兰等国多次通过全民公决延缓、阻止甚至改变了欧洲一体化的进程；2010年底始于突尼斯的政治动荡在阿拉伯世界扩散，最终形成了席卷北非—中东地区的政权更迭，这些便是鲜明的印证。互联网的普及与大众传媒的发展使这些影响的扩散和应对难度有增无减。

另一方面，经济全球化尤其是加速的资本流动削弱了政府在宏观经济领域的自主权。政府对国内经济的控制能力减弱，同时国内经济状态外溢的可能性却在增加。2009年始于希腊的欧债危机就是一个国内危机与国际危机相互反映和加强的过程，资本市场信心丧失与各国主权债务恶化交织发展，产生了明显的循环效应。这意味着在未来的全球经济治理中，参与国家必须涉及更多的国内制度安排，触及不同国内群体的利益，甚至牵涉主权让渡。这种协商的风险和压力无疑是巨大的，但在一个命运与共的全球社会中，单个国家别无选择。