县乡政府治理的危机与变革（4）

结语

客观地说，进入新世纪以来，基层政府发生了令人欣慰的积极变化，也有一些改革举措取得明显进展。但是，现在的基层政府面临比以往更多的问题。这是因为改革进程本身引发愈加深远广泛的问题。这些问题既植根于基层社会经济进程，也滋生于政府体系内部。民众对于政府的要求快速提升，需要政府处理的利益关系日益复杂，政府体系的不适应性日益显现。基层政府正在陷入深重的治理危机之中。显然，这是一个孕育着巨大风险的社会情景。历史经验显示，社会动荡往往发生在变革启动之时。托克维尔关于法国大革命的描述分析，展示的就是这种历史逻辑。

对从县乡权力配置的考察发现，政府体制的基本格局仍然带有自上而下的集权色彩。自20世纪90年代初期以来，经济市场化进程有巨大推进，公民社会快速成长，但是，政府体制并没有做出与经济社会演变相适应的深刻调整，而且在某些方面甚至还在倒退。集权控制已经对整个政府体系的功能发挥产生了深刻的消极影响。一方面，集权控制严重束缚了基层政府面对基层社会的服务能力和控制能力，导致微观矛盾上升为宏观矛盾，间接加剧了基层社会的治理难度。另一方面，集权控制严重损害了基层政府与高层政府的合作关系，直接造成了基层政府对于高层政府及其政策方针的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。

对官员个人行为的考察则发现，集权控制的消极影响更加深刻和严重。一方面，集权控制直接造成基层官员对于高层官员的不信任，特别是对于高层官员能力和品行的不信任，甚至直接质疑高层官员职位来源的正当性。与20世纪八九十年代比较，基层官员对于高层官员能力和品德的负面评价显著增加。另一方面，基层官员对于政治体制的信任与忠诚不断消解，使得基层官员从对于某些高层政策和某些官员个人的不信任，发展到对于整个政府制度安排的质疑和不合作。

现在，基层政府运行出现了系统性障碍。其一是制度化滞后造成的政府运行障碍，可以称为制度化危机。作为官僚机器的政府，其形态和机制都不成熟，还习惯于用“政治口号”、“政治运动”来解决政府运行中的问题，这种“运动化”的运行逻辑带来大量矛盾。其二是民主化滞后造成的政府运行障碍，或称民主化危机，核心问题是民众意志对政府过程的参与性不够，政府行为难以向民众负责，导致民众对政府的不信任、不合作，甚至发生大量抵抗。其三是法治化滞后造成的政府运行障碍，或称法治化危机。社会经济转型过程中需要协调空前复杂的利益关系，法律法规供应不足加剧了矛盾激化，甚至酿成广泛的社会冲突。大量利益纷争的处理无法律通道可循，许多本来可以通过司法过程解决的问题被扩展到政治过程中，而政治解决渠道不畅，大量问题在上访、抗议等非良性过程中展开，直接后果是：普通社会问题被政治化，个体问题被群体化，分散问题被集中化，局部问题被全局化。在这种情况下，政府改革难度空前加大。基层政府在这个过程中面临两大挑战：与上级的矛盾在加深，与民众的矛盾在加深。如果改革推进力度不够，或者改革操作失误，则会出现以下局面：政府治理的危机与社会治理的危机比肩而至，政治性危机与行政性危机相辅相成。那么，渐进的改革过程将被迫中断，政府转型将在剧烈的社会政治动荡中艰难推进。

十八大以来，中央一系列新的举措引人瞩目。就政府改革而言，中央政府已取消和下放了一些行政审批权限，行政性分权步伐明显加快。十八届三中全会明确指出，要进一步简政放权，将那些“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。同时，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，建立事权和支出责任相适应的制度。笔者认为，也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶段。或者说，政治改革和行政改革的分野正在越来越清晰，行政改革在加快推进，政治改革则较为谨慎。

本文认为，基层政府的行政性制度安排，比如县乡政府有多少个机构，多少人员岗位，行政权力如何在部门之间配置等，不应当成为中央政府的职权范围，中央也无法安排好。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为这些改革思路强有力的推动者。如果政治性制度安排做出有力调整，基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府，那些行政性问题根本不成问题。与20世纪80年代相比较，现在的基层官员具有政治改革的要求和冲动，最近十年来不断有基层自主启动重大政治改革举措。这是因为基层领导更能直接感受来自社会和公众的改革压力。因此，当前，需要抛却传统思路，对政府体系动大手术，重新界定和确立不同层级政府间权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。