县乡政府治理的危机与变革（2）

乡镇政府的权力演变

最近十年来，从基层政府内部来看，县乡两级政府的一体化趋势明显。乡镇政府自主性减少，越来越成为县级政府的派出机构或者执行机构;局部来看，由于经济社会发展的不平衡性突出，镇级市开始出现，显示出地方政府体系需要更加灵活和更有弹性。乡镇政府正走向“名存实亡”，对于乡村社会的规制能力迅速下降。农村陷入逐步加剧的政治震荡和社会失序。乡镇政府与上级政府(特别是县市政府)关系微妙，既趋于紧密，也趋于疏离。县市往往指责乡镇政府执政不力，诸多乡村矛盾被上移;乡镇政府则指责县市处处掣肘束缚，使得乡镇徒具“政府”虚名，而无“执政”之力。

乡镇规模的变化。近十来年，乡镇层面的最大变化是乡镇的大规模撤并，2000年前后的乡镇数量是5万多个，2011年底只有33270个;就结构而言，则是乡减少到13587个，镇增加到19683个，远远超过乡的数量。在县(市)层面的变化，主要表现为两点：其一是县级市显著增加，2011年底全国有369个县级市，1573个县③。历史地来看，县改市主要发生在20世纪90年代，近十年速度明显放缓，但是，县改市本身也造成了很多问题。其二是县(市)改区的进程显著加快。20世纪八九十年代的变迁特点主要是市管县，现在的变迁特点可以说主要是县改区。对于县级政府来说，县改市通常是积极的，对县(市)改为区则通常采取抵制态度。县改市、县(市)改区的大量出现，带来了基层政府责任和权力的显著变化。

乡镇撤并的直接后果是乡镇管理幅度的扩大，既有管理地域的扩大，也有管理人口数量的扩大。一般而言，乡镇撤并以后，乡镇政府的管理权力应该有所集中，或者说权力有所强化。但是现实的情况相反，乡镇在规模扩大的同时，权力却显著弱化(张晓山，2005)。权力弱化的基本表现，是乡镇一级的政府管理权正在被县市政府吸纳。乡镇政府越来越成为县市政权的从属性机构，而不是一级有相对独立含义的政权。本文将乡镇和县市政府的这种权力关系变化概括为“县乡政府的一体化”。在这种概括中，乡镇其实不是政府(Government)，而是政府部门“Agents”。就是说，乡镇的独立治理职能正在减弱。本文这种概括不含任何价值判断，仅仅是对于基层政府运行现状的描述刻画。

乡镇财政的变化。从财政体制的演变来看，乡镇作为政府一级财政正在消失。2005年之后农业税全面取消，从根本上改变了绝大多数地方的县乡财政格局。农业税和“三提五统”的取消，使得乡镇相对独立的财税收入不复存在。一般来说，乡镇的收入渠道主要来自县市的转移和统筹。在这种背景下，中央政府于2006年提出了“乡财县管”的基层政府财政改革思路，目的是加强乡镇财政管理、规范乡镇收支行为。

2003年，安徽省最早推出乡财县管探索，主要选择规模小、财政困难、债务沉重和财政管理不规范的乡镇。乡财县管的主要内容是，在乡镇政府财政资金和使用权不变、乡镇债权债务关系不变的前提下，县级财政部门直接管理和监督乡镇财政，基本做法是“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”。在这种体制下，一些地方的乡镇财政所也直接变为县级财政局的派出机构。到2011年底，全国实行乡财县管的乡镇29300个，约占全国乡镇总数的86%④。乡财县管的积极作用是，规范了县乡财政分配关系，特别是乡镇财政支出管理，控制了乡镇政府的乱收滥支和乡镇财政供给人数的增长，在此基础上，有效缓解了乡镇政府的财政困难，减轻了乡镇自身的生存压力。

但是，在乡财县管的新体制下，乡镇运行出现了新情况：乡镇财政增收动力变小，同时，乡镇财政本身的运行效率降低，成本上升。为了财政事项，乡镇财政工作人员需要频繁地往来于乡镇与县市政府之间，行政费用增加;同时，财政手续繁杂，程序很多，财政资金调度成本很高，影响了办事效率。总的来看，乡财县管虚化了乡镇财政，使得乡镇政府更像是县级政府的行政部门和办事机构。在2005年农业税全面取消以后的这七八年间，乡镇政府的财政支出压力比过去减小，但在招商引资和完成税收任务方面，乡镇仍然有较大压力。

进入新世纪以来乡镇政府运行的基本特点是，乡镇财政已经基本被整合进县市财政运行中去。乡镇本身的财政压力减轻，乡镇政府财政自主性也减少，与此同时，乡镇政府面临来自县级政府更多的压力和控制。在这种情况下，县乡政府日常运行中的摩擦和冲突不断增加。

乡镇行政权力的变化。从行政权力的演变来看，乡镇政府的自主性进一步削弱。其实，在乡镇政府财政自主权较大的20世纪90年代，乡镇政府的行政权力也很弱小。或者说，乡镇政府的行政权力历来都是不健全的。农业税全面取消以后，乡镇财政权力萎缩的同时，行政权力也进一步萎缩。从道理上说，行政权总是要以一定的财政权作为支持的，没有离开财政权的行政权。这里想强调的是，即便在那些不与财政体制直接相关的领域，乡镇的权力也在萎缩。

其一，机构的垂直化管理在强化。虽然2010年以后上级政府对于基层政府的垂直管理有一定的回转，或者说，基层政府有了明显的扩权机会，但是，这种扩权主要是在县市层面，即省市对县(市)是在扩权。县(市)对于乡镇来说，总体上是在收权，是权力进一步向上集中。现在，大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理，如土地、工商、环保、城建、社保等，多数是县市部门直接管理，有的连计划生育部门也垂直到县里。有些地方，乡镇政府的财政所也已经改为县市财政局的派出机构，实行垂直管理。

其二，事权继续从乡镇向县(市)集中。如结婚登记之类的事情，过去都在乡镇政府办理，现在大多数地方都直接收归县市政府的民政部门。从近些年新兴的大量民生项目来看，诸如农业直补、困难户补贴等资金发放，基本上都是县(市)政府直接办理，乡镇的主要作用是信息收集和整理。在经济建设方面，投资项目、征地拆迁等审批事项，乡镇则无权染指。从乡镇政府内部和下属机构设置来看，基本的编制原则和机构框架，都是县市甚至县市以上政府直接决定的，乡镇本身的权力只是在既定格局下人员调动和安排使用的权力。乡镇作为一级政府，不仅没有明确的执法权力，连一些具体的行政管理权力也没有。这从正面可以概括为：农村改革或新农村建设的新特点是“以县为主”。

但是，现实生活中的乡镇政府正在快速分化。在经济发达地区，有些乡镇迅速崛起，其经济总量和社会管理的规模远远超过一般地区的县市甚至地级市。比如长三角、珠三角地区的一些乡镇，常住人口达到十几万，财政收入达到三四十亿甚至更多，欠发达地方的乡镇财政收入常常只有几百万或者几千万，甚至百万人口的县市也没有这样的经济总量。乡镇的这种分化不仅凸显了经济规模差异，而且对政府职能和社会管理提出了新要求。但问题在于，现行法规规定全国所有乡镇统一设置，因此这些巨型乡镇在政府架构上还在套用国家统一规定的政府部门设置方案、人员编制方案，一个乡镇还只是几十个政府编制，显然是不合适的。全国大一统的基层政府设置原则已经严重不适应新的区域发展形势。

在县乡财政一体化的大趋势下，还出现了一个方向相反的小趋势，即强镇扩权。一些地方开始大胆探索，例如浙江、广东等地开始探索乡镇扩权的政府体制改革，赋予乡镇政府一个县市的政府权限。

与乡财县管起源于经济不发达地区不同，强镇扩权起源于经济发达的广东和浙江等地。2005年7月，中共佛山市高明区委出台《关于加强农村基层组织建设的若干意见》、《关于进一步完善属地管理体制的若干意见》等多个政策文件⑤，将一些区级权力下放到镇街一级。2005年9月，浙江省在绍兴县率先进行省级层面强镇扩权试点，并将绍兴县五个镇作为扩权试点，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。2007年4月，浙江省政府发出13号文件《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》⑥，该意见赋予省级中心镇部分县级经济管理权限和执法管理权，共涉及财政、规费、土地、户籍等十个方面，强化了中心镇在农村科技、社会保障、就业等方面的公共服务职能;垂直部门派驻中心镇机构以及主要干部考核纳入中心镇考核体系，主要干部任免须事先征求所在镇党委意见;探索中心镇执法监管改革等。随后，其他省份也开始有类似举措，其核心是权力下放，与强县扩权相对应，被称为强镇扩权。现在，中国出现了一批“镇级市”，即市的经济规模与镇的行政架构统一于一体。

进入新世纪十多年来乡镇政府的演变，特别是“镇级市”的出现，客观上显示出基层政府的多样化趋势，经济社会发展已经在政府建构方面有所反映。同时也说明，统一制定乡镇设置的传统做法已经不可行，过去按照行政级别来划分的办法已经不能适应现实，中国的地方政府需要结构重组，地方需要有更大的政府组织权(孙柏瑛，2011;叶中华、王楠、常征，2011)。