县乡政府治理的危机与变革（3）

县乡决策体制的演变

进入21世纪以来的县乡政府，不仅日常行为方面有重要改进，而且决策机制也有重要改变。这种日常行为和决策机制的改变，有的是设计中的所谓“改革”所导致，也有的是非预期、非设计的演变而来。在这十余年间，县乡政府日常运行的规范性明显提升(渠敬东、周飞舟、应星，2009)，预算决策体制有重要进步，官员的选拔机制也发生了重要变化。政府过程的程序化和公共参与性都有明显进步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民众的问责性在提升。但是，进一步考察发现，决策体制变革虽然解决了若干政府运行中的问题，但是与此同时，也导致了更多新问题。这些以官员选拔为主体内容的“改革”举措，实际上无意于或无助于解决核心症结，往往是浅尝辄止或者欲擒故纵。基层官员在此过程中平添大量官场倾轧的煎熬，对于此种把戏洞若观火，对于体制的信心不断瓦解。

政府行为的规范性。考察政府行为的规范性可以从两个角度进行，即从外部看运行状况变化，从内部看决策过程变化。

其一，从外部看，政府行为的规范性明显增强。主要表现在：政府办事程序趋于明确，如期限的规定、条件的规定，并且公开化;政府的办事场所趋于统一，很多地方都设立了政务大厅;政府人员的行政问责得到强化，政府对于工作人员的行为有明确要求，工作纪律得到整肃。政府运行规范性的提升，应该说与20世纪八九十年代基层政府的随意混乱、职责不清、有责无岗、有岗无人、有人无为的状况大不相同。与此相应，政府依法行政，官员依法办事，在程序性、行为标准化方面有巨大进步。

自上而下的行政问责正在推进。这种行政性问责的推进，主要是地方党政领导直接主导的，就其动力而言，一个是由政府招商引资的需要所激发，一个是基层群众对于政府的压力所致。同时，最近几年上级政府的问责加强也推动着基层政府的问责性提高。

机构改革有所推进。从纵向来看，基层政府在机构设置方面的自主权有所扩大，特别是在乡镇一级，来自高层政府的直接规制和要求比过去明显减少;从横向来看，基层政府的机构设置呈现比较多样和复杂的局面。在不同的县市，很难看到完全一致的机构设置。这也是与20世纪八九十年代不同的情况。机构改革虽然是基层政府改革的热点领域，但是，推进力度并不大。一般来说，基层党政领导人更愿意在行政规范化方面多有动作，而不愿意在机构精简方面加大力度。因为机构精简调整，阻力更大，风险更大。从全局来看，基层政府部门的设置与20世纪八九十年代相比变化不大，全局性的机构改革少有动作;从局部来看，围绕某种政府职能调整推进的机构和工作调整经常发生。总体而言，这些都是机构改革的零星举措。

2010年以来，个别发达地方在县市层面启动了大部制改革。这些地方的政府部门调整力度很大，政府机构数量大大减少，但实际效果还相当微弱。其一，政府运行机制变化不大，政府人员甚至抱怨改革后工作程序更加麻烦，行政效率更低;其二，人员规模变化有限，因为精简过程中只是简单的职位合并，出现了领导职位的过度拥挤，有的部门甚至有十来个副职领导。目前的大部制改革，主要效果是部门设置减少了，而在提高政府效率和缩小政府人员规模这两个方面还没有发挥出实际作用，也许其效果的体现还需要假以时日。

其二，从内部看，决策过程的规范化提升。进入新世纪以来，县乡两级政府都开始重视议事规则的制定，决策程序趋于明确。不论是政府的常务会，还是党委的常委会，普遍建立了正式文本形式的议事规则，并制定了相应的决策程序。例如集体决定的事项、会议纪要的正规化，特别是在重大项目的决策、工程承包的发包等方面，普遍建立了明确的规则程序。虽然从执行来看，这些决策规则和议事程序往往落实得不好，甚至因为这种决策机制问题导致的腐败案例仍然未见其少，但是，与20世纪八九十年代无明确规则和程序的状况比，显然是很大进步。

与此同时，主要领导人的“限权”进程有所推进。决策体制的主要弊端是过度集权，特别是“一把手”集权。最近几年，一些地方探索县市和乡镇的“一把手”“限权”改革。一般来看，领导层内部决策制度的健全和议事规则的设立，本身就是对于个人集权的限制。但是，在此基础上，一些地方还专门出台了若干限制“一把手”集权的措施，包括“一把手”“自觉限权”的经验。比如“末位表态制”，即“一把手”在会议议决事项过程中最后表态;“一把手”不直接分管人事、财务工作等。这些“一把手”限权改革，还属于政府决策机制的前沿问题，探索试验刚刚开始，争论还很多。有一种观点认为，如果“一把手”能够做到“自觉限权”，他就能够做到自觉地防止权力滥用，那么，所谓限权也就没有意义了。显然，这种“自觉限权”的改革探索有内在的逻辑矛盾。

预算的公共性与规范性。中国政府体制的重要特点是，预算与财政都归财政部门负责。这显示了政治过程与行政过程纠结在一起的特点(马骏，2007)。预算与财政不是一个层面上的问题，因为预算属于政治过程，财政属于行政过程。与财政改革相比，预算改革的步伐要慢得多。回顾20世纪八九十年代以来基层政府预算的发展演变，主要有五个特点：

第一，预算资金的公共性提升，出现了从“政府预算”到公共预算的转变。随着政府收入的迅速增加，预算的盘子不断增大，政府预算所涵盖的工作领域也不断扩大。这可以概括为从“政府预算”到“公共预算”的转变。过去说预算是“政府”预算，是因为在20世纪八九十年代相当长时间里，财政收入的主体部分被用于供养政府人员。那个时期基层财政工作的基本目标是双保，即“保工资，保运转”，也就是说，政府的预算还无法顾及更大范围的公共支出。进入新世纪以来，基层政府的预算资金总量迅速扩大，既包括本级财政一般预算收入增加，也包括来自上级转移支付的增加，还包括巨量土地出让收入的增加。与此同时，预算承担的公共职能也不断扩大，包括教育、医疗、基础设施建设、社会保障体系建设等，预算的公共性质得到突出的体现。因此，基层政府的预算可以说进入了真正意义上的公共预算阶段。

第二，预算编制的规范性提升。概括来说，就是从基数预算转变为基数预算和零基数的部门预算相结合。从2000年开始，部门预算先从省级推进，近几年，在县市也迅速推开(马骏，2005)。基数预算基本上是以保障政府自身运转为基础，是基于人员工资和机构运行的预算方法，预算编制方法主要是在各部门上年基数基础上调整变化。部门预算则是零基数预算，是以预算单位的公共服务职能及其项目安排为基础来编制预算，强调政府部门履行的公共服务职能在预算上的保证。通俗地说，基数预算立足于政府养人，部门预算立足于政府办事，但两者具有重要区别。同时，部门预算也有程序上的明确要求，基本特点是“两上两下”。

第三，预算透明度提升，即预算从过去的政府机密转变为一定程度的公开。现在，在各级政府中，预算公开都是重要话题。分层级来看，基层政府的预算公开好于上层政府，其中乡镇预算的公开是做得最好的，甚至出现了所谓“裸体乡政府”。分项目来看，民众高度关注的民生类项目，成为率先公开的内容。但总的来看，预算公开并没有实质性进展。因为从根本上说，预算的公开是个预算制度问题，或者说是政治体制问题，在政府体制未深刻转变的情况下，预算的公开只能是形式上的、象征性的。

第四，预算决定的民主性有所提升。从根本上说，目前政府的预算决策过程，与20世纪八九十年代相比并没有重大转变，预算过程本身无深刻变化。最近几年，虽然人大审批决定预算的作用得到了强调，人大和社会公众对于预算过程的关切提升，参与有所增加，但是，预算过程的决定性力量依然是党政领导班子，而不是法律规定的民意机构。人大在预算决定中的作用依然是象征性的、形式上的。在一些人大参与预算审批创造了典型经验的发达地区，虽然人大代表针对一些不合理的预算项目提出了具体意见，并且获得肯定，但是，根据笔者对政府领导的访谈了解到，这些人大不同意的预算方案，仍然得到执行。当然，说预算的决定过程未有重要改变，并不意味着没有任何改变。在一些地区，在预算决定过程的某些方面，改革还是有所突破。这主要表现在两方面：一是预算决定中专家参与评审，提高了预算决定的科学性。广东佛山市南海区在这方面已经探索了近十年，有比较成熟的经验。二是预算的公众参与性有所提升，主要是在乡镇政府层面有明显突破，比如浙江温岭的民主恳谈，江苏无锡、黑龙江哈尔滨和河南焦作的参与式预算等。但是，总体来说，预算过程仍然是一个高度封闭的政府过程，体现了政府内部的集权特性，与党管人事的内在机制完全一致，只有形式上的区别。从政治权力的逻辑过程来看，“书记管人、县长管钱”的说法并不成立。或者说，这种表达只有程序意义，而无实质意义。

第五，预算管理的复杂性提升，面临严峻挑战。首先，2000年以来土地出让金在财政中的比重不断增加，这也被称为“土地财政”(李尚蒲、罗必良，2010;杨圆圆，2010)。由于土地财政的不断加剧，基层政府的预算变得更加复杂。土地出让金最初并不进入预算。后来，中央政府虽然规定土地出让金纳入“预算管理”，并不意味着真正进入“预算”。基层政府在如何处理这些出让金的问题上仍然有很大的随意性，中央政府实际上并不掌握土地出让金收支的准确情况。其次，2009年中央政府为了应对国际金融危机，准许地方政府建立融资平台，并由财政担保这些融资平台的融资，这就在制度上为地方政府借债提供了空间和窗口。在这个背景下，县市政府的债务问题成为体制性问题。严格地说，以往县市政府也有债务，但是通常仅仅是行政性债务，例如向上级财政借钱发工资。现在，这些融资平台的贷款，实际上成为地方政府的债务，这些贷款主要是融资平台为了基础设施、招商引资而获得的银行贷款，属于经营性债务。由于地方不得编制赤字预算，所以没有预算意义上的债务。再次，从2010年夏季开始，中央虽然规定地方政府不得为融资平台提供担保，但是地方政府债务仍在扩大。中央政府对此已经难以控制，而地方政府自身也是骑虎难下。最后，笔者调查发现，融资平台不仅出现在县市，而且出现在乡镇。现在乡镇政府也已经有了融资债务。这些债务已经不同于20世纪八九十年代的乡村债务。目前，乡和村也有土地财政，无非其具体表现形式不一样。现在，土地财政已经成为支撑基层政府民生支出的基本来源，土地财政的萎缩将使基层政府原来做出的民生建设承诺变为空头支票，这对于基层领导人来说是一种政治上的“自杀”，因此，他们必须力挺土地财政。正是从这个角度看，房地产调控中主要的博弈方其实是中央政府和地方政府，而地方政府和房产商人是一荣俱荣的一体关系。

从预算管理体制本身来看，公众对于基层政府财政支出的要求常常与上级政府的要求不一致，这让基层政府左右为难。正是从这个角度考虑，一些基层政府领导人在谈到预算改革和人大作用时，直接提出通过发挥人大的作用来抵抗上级政府的预算干预。当上级政府发文要求基层应该在某个方面增加政府支出，甚至具体规定了支出比例时，基层领导人可以用本级人大不同意为由来拒绝上级的直接要求。从基层政府的运行来看，当前的上级集权与不断发育的公众参与产生了深层次的矛盾。对于基层政府来说，这种矛盾常常是不可调和的零和博弈。来自上层的预算要求和来自民众的预算要求，往往方向不同、目标冲突，导致基层领导人难以兼顾。在这种情况下，往往是民众的需要被忽略，由此激发出民众的不满甚至抵抗。结果是，虽然上级的要求得到了贯彻，但是，得罪了民众，直接削弱基层政府的合法性基础。

官员选拔机制的变化。进入新世纪的十多年来，基层党政领导产生机制的主要变化，是选拔过程的公开性和程序性增强。这种选拔也可以通俗地概括为不同形式的“选举”大量增加。当然，这不是真正意义上的选举，而是一种基于投票的推荐活动。这种推荐有选票，有投票，也有计票。不同的是，有资格参加投票的人是有特定范围的，计票环节不是公开的，而是秘密的，投票结果也是秘密的。

基层领导人选拔过程的程序性变化，其起源可以追溯到20世纪90年代中期，即1995年中共中央4号文件《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》⑦。试行十年间，对总体上的官员选拔机制并没有重要影响。2005年开始，这个条例正式实行，中央有关部门又出台了相应程序规定更加严格的同类文件。这些文件提出了任用官员的民主推荐程序。过去的官员选拔，主要是在党政核心领导层进行，并没有其他人员的制度化参与。“条例”正式实行后，官员提拔增加了程序性的内部公开推荐内容。实际上，这是由官员推荐官员的程序。一般来说，有条件参加投票推荐的是两个层级的官员，即本级官员和上一级官员。比如，如果提拔副县级官员，则是由本县内的正科级官员(县的局长、乡镇长以及书记等同级官员)参加推荐。同时，本县的县级官员(通常是四大班子成员)也参加推荐。这种推荐投票通常由上级党委的组织部门组织。如果是换届时节，通常是上级党委组织专门的班子考察组来组织。如果是个别提拔，则由上级党委的组织部门来直接组织。此类推荐投票人员不多，在一县范围内，如果推荐提拔副县级官员，则参加投票的科级官员不过百人，县级官员三四十人。

官员推荐的程序设计相当复杂。首先，选票是分类的。参加投票的县级官员所用选票和科级官员所填写的选票是不同的，由不同颜色做区分，类别上分为A类、B类、C类等。同时，计票是分开统计的，或者说不同类型的推荐选票，计票过程的统计权重是不同的。与普通选举不同的是，选举不是公开计票，而且投票结果是不公布的。也就是说，如果不是特殊信息渠道或者特别岗位上需要，公众和投票人永远不知道推荐投票的结果。

最近几年，基层官员提拔的推荐投票行为经常发生，其在官员中的关注度远远超过正式的人大选举。一般来说，从股级官员提拔到副科级、从副科级提拔到正科级，都要在特定范围的官员中投票。从正科级提拔到副县级、从副县级提拔到正县级，则要从全县范围的相应级别官员中投票。因此，在地方官场，这种以“民主推荐”为基础的内部选举行为，比之20世纪八九十年代，是一种新的普遍现象。推荐选举的投票，深刻而显著地影响甚至改变了地方官场的生态环境。这种推荐投票常常成为基层官场的日常话题。比如在县里需要提拔一位副县长的时候，就要专门召开全县的科级官员会议，由县的党委领导做出要求并组织一次推荐投票。在有些情况下，还要在“民主推荐”程序之外，增加“民意测验”程序。参加民主推荐的都是相应级别的官员，参加民意测验的则主要是推荐范围以外的人员，如人大代表、政协委员、一般科员或者普通民众等。

现在，民主推荐或者民意测验在官员提拔中的作用，难以进行制度化描述。凡是提拔者都是在民主推荐和民意测验中有很高支持率的。但是问题在于，这种支持率或者说得票情况并不公布，当事人和外人都无从知晓。一般来说，如果是从科级官员推荐提拔到副县级官员，能够掌握投票情况的除了计票人员外，主要是考察组负责人、县委书记，还有上一级的党委书记和组织部负责人。根据笔者对一些市委书记的访谈，通常情况下，连参加计票的工作人员也不掌握推荐投票的准确结果。因为推荐票分类统计，每个计票人员通常只知道本人负责的那类票的得票情况，而几类票的汇总是由考察组负责人自己来进行，然后报告书记和组织部负责人。在决定提拔的常委会上，通常是由组织部长介绍一下拟提拔官员的推荐得票情况。但是，常委们无从确认这种推荐得票情况是否属实。也许正是因为这种神秘性，为提拔官员留出了活动和运作的空间。

一些市县委书记在谈到这种推荐的作用时说，有了民主推荐，书记管干部的工作好做了很多，比如某人因为没有被提拔来找，则对其解释说民主推荐票不够;某人如果对另外一个被提拔者不满，则可以说这个人推荐票很高。如果没有推荐这一环节，由书记一手操作酝酿和提名，书记身上就集中了很多矛盾。

虽然民主推荐被普遍给予很高评价，但是从实际效果来说，还不能认定这种民主推荐改善了官场风气。一位曾经的省委组织部负责人说，本省一位市委书记因“卖官”涉及50多位县处级官员被判刑以后，他曾经翻看过这个市委书记本人以及因为“买官”获得提拔人员的有关档案。从程序上看，这些“买官”者的提拔没有任何问题，而且在民主推荐中得票很高，有的甚至是满票，而这位市委书记的廉政考核得票也很高。他认为，现在还很难说，这些看似严密的推荐提拔程序有效地遏制了官员任用中的腐败。或者说，民主推荐并未有效地制约书记们在用人上的专权和滥权。相反，在这些年间，一方面关于官员选拔的程序越来越多，看似越来越公正规范;另一方面，买官卖官的现象却在不断蔓延，未见官场风气有所清正。对于官员来说，目前民主推荐中的不公开竞争可以说进入白热化的程度，拉票现象非常激烈。从公开的正式信息看，高层组织部门一再严厉申明禁止拉票，而且处理了一些所谓拉票的非组织行为，折射出拉票行为的严重性。在调研中，我们发现情况比想象得严重很多。在很多地方，官员提拔中的民主推荐过程已经演变为直接买票。这种买票现象，范围大，程度深，形式多种多样。举例来说，一个乡镇的党委书记竞争副县长，在民主推荐之前，需要把本县范围内所有现任的正科级官员打点好，有的派送消费卡，有的送实物，也有的直接送现金。在此之外，对于现任的县级官员，则需要更加优厚的表示，对于县委主要领导人，更要有特殊表示。

一些基层官员谈到现在的官场竞争，认为他们承受双重压力，不仅要“打点”直接领导，还要“打点”那些有资格投推荐票的官员群体。但是，在这个过程中，普通的民众往往是可以忽略的。比如一个乡镇书记提拔为副县长，通常本县的正科级官员要推荐投票，本乡镇的政府人员和个别人大代表、政协委员可能进入民意测验，但是，最广泛的乡镇民众是没有什么影响力的。普通民众直接影响力的最有效表现，可能就是发生群体事件情况下导致这个乡镇书记政绩考核的“一票否决”。总的来看，这种内部选举与民众或者民意无直接关联，强化的是上级问责，而不是民众的问责。这种选拔过程中的负面现象严重损害了基层官员对于上级官员的信任，损害了官员对于政府体制的信任。