人大信访：中国信访改革方向

【内容提要】 随着当前中国社会稳定形势日益复杂，有研究者认为现行信访制度难以适应时代潮流，加剧了社会矛盾。但现有研究对于整个信访制度的批判大多是基于对党政信访体系的认识，忽视了人大信访依托国家权力机关所具有的监督协调和政治参与功能。人大信访不但在解决具体的司法疑难问题上能够发挥重要的协调作用，而且可以通过相关信息收集，为人大监督、立法提供建议和依据。此外，这一体系也成为人大联系群众参政议政的重要渠道，有利于促进政治参与和加强民主。因此，在今后的改革中，如果能以人大信访为主整合现有信访体系，将有利于解决当前的信访困局，促进弱势群体权益保护和国家民主法治建设。

【关 键 词】人大信访/监督协调/政治参与/法治建设/民主建设

近年来，随着中国社会稳定形势日趋严峻，信访成为理论界关注的热点问题。在信访改革方向上，出现了弱化取消论与强化扩权论的激烈论争。[1]任剑涛先生在《探索与争鸣》2012年第1期发表《信访制度是否适应时代潮流》一文(以下简称任文)。文章认为，由于国家基本制度安排扭曲，中国的信访制度本身也必定被扭曲。要解决这一问题，必须建构健全的宪政民主制度，由此保证国家治理信息的通畅传递，为善政提供真实起点。在否认信访积极功能这一点上，任文和弱化取消论基本一致。该文还具体地从国家政体与信息传递机制角度出发，论证集权制度必然造成信息失真和信访制度的整体低效率，提出应以民主建制解开信访死结。总体而言，任文提出很多真知灼见，在制度环境与信息失真这一关联机制的分析上十分深刻。但是，拙见任文的部分论点似与信访工作实践不太符合，值得商榷。尤其是，包括任先生在内的批评者们所揭示的信访中存在的问题，更多地集中在党政信访体系上。基于对人大信访工作实践的研究，笔者认为在改革的方向上，不应全盘否定现有信访制度，而是应该削弱现有的以党政机关信访机构为主的模式，更多地发挥人大信访所特有的监督协调和政治参与功能。依托具有中国特色的民主设置——人民代表大会制度，这一党政外信访体系具有克服当前信访“死结”的功能。①

　信访的主要功能及其存在必要性

作为论证的起点，任文认为人民来信来访可以简单区分为两类：一类是肯定、赞扬各级党政机构工作的；一类是表达对各级党政机构不满、抗议而请求帮助的。但从信访实践工作来看，这一分类确实过于简单。实际工作中，一般根据信访人的目的和诉求将信访事项区分为意见建议、申诉、求决、揭发控告和其他五种。其中意见建议类主要包括对党和国家的方针政策提出自己的主张和意见，对政治、经济、文化和其他社会生活中的有关情况表达态度和看法；申诉类主要包括对法院判决、行政仲裁、党纪政纪处分等处理不服，提出改变或纠正的要求；求决类主要包括对工作、生产、生活中遇到的困难和问题请求帮助解决；揭发控告类主要包括对各级国家机关、企事业单位、社会团体等组织及其工作人员违法违纪行为的举报。任文对于信访制度的批评主要是针对其分类中第二类的“低效”而展开的，主要涵盖了实践工作分类中的后四种。但任文没有注意到，意见建议类信访目前虽然在信访数量中所占比例较小，但随着公民权利意识的觉醒和参与要求的提高，这一信访事项作为一个重要的政治参与渠道将发挥越来越重要的作用。而且在此类信访中，一般较少存在任文所提出的因为激烈的利益冲突而导致的信息失真问题。任文忽视了信访的这一重要功能而对该体系进行全面批判和全盘否定，自然存在以偏概全的问题。

任文认为，由于中国的单一制国家结构等原因，原先作为传递国家治理信息特殊方式的信访制度，在新时期已经发生根本性扭曲，难以解决信访人反映的问题。具体而言，他认为信访制度从法条到举措两端，都存在驱使这一制度扭曲变样的因素。如就预防举措来看，信访条例对信访秩序的过分强调，对信访机构责任与违规的处置规定，对信访人违规违法举措的强力防止，都成为妨碍信访正常进行的内在因素。因此信访的总体效应远远不如预期。但是正如其他论者已经指出的，对公民信访权利的再认识和对信访制度的反思同样重要。信访权利是公民的一项基本民主权利，但并不意味着这是一项不受约束、任意扩张的权利；否则将会导致社会陷入混乱和无序之中，信访权利的保障也无从谈起。[2]在信访工作实践中，由于信访机构、工作人员和信访当事人自身的问题而导致信访活动难以正常进行的情形都可能发生。尤其是，有不少信访人为了施加压力，动辄在信访场所采用大吵大闹、自杀等极端手段，严重干扰了信访机构正常工作秩序，也妨碍了其他人的信访权利。因此，针对上述情形作出适当的预防举措，既有利于促使大众尊重社会制度和规则，也有利于保护群体的信访权利。实际上，对于大多数上访人来说，他们对于信访机构本身并无多少愤恨心理。他们一般都认识到“冤有头、债有主”，造成其诉求问题的源头是其他个人或组织。他们寄希望于信访部门帮助其实现公正。之所以缠访、闹访，往往是为了引发更多的关注，而信访部门也深知这一点。所以二者之间并不一定会形成任文所认为的“注定了信访机构与信访人之间的对峙性关系”，也并不一定会因此形成官民间信息传递的拙劣方式。

任文认为，在公民冤屈问题发生的行政层次做出信访举动，没有什么实质性作用。在中国地方党政机构几乎完全是处于熟人社会的情况下，要求掌握地方权力的官员之间做到按照规则去纠正信访人反映的机构和官员的问题和失误，无疑非常困难。因而，信访制度的救济功能受到先行限定。但实际上，正如很多研究者所公认的，中国目前的权利救济方式严重不足，不能仅仅依赖司法救济，信访救济也是重要的途径。[3]在当代中国社会，信访对于行政相对人的权利救济实践来说具有特殊的意义。它有利于节约弱势群体的经济成本和冲破地方关系网的束缚，并且在救济效力上略胜诉讼救济。因为熟人社会的关系网桎梏，在缺乏有效的新闻监督和严格的司法独立的情况下，只有比较高层的国家机关能够矫正基层政府的侵害行为。由此，信访救济中普遍使用的越级上访手段显现了独特优势，有可能在国家权力的支持下遏制地方官僚特权的扩张和对行政相对人权利的侵害。因此，在存在严重司法不公和司法腐败的社会，信访救济有助于实现实体正义。[4]

笔者在社区维权的实证研究中也发现，尽管作为市民维权主要方式的信访渠道，在大多数情况下不能直接解决信访人所诉求的问题，却为社会稳定发挥了一定的安全阀作用。由于目前我国的司法体制还受地方行政权力制约，信访体系在维护基层社会秩序和群众权益上，仍具有不可替代的重要作用。在很多遭遇地方当局侵权的百姓看来，信访渠道是他们唯一的得以表达冤屈和诉诸国家权威的垂直网络，并让其抱有解决问题的一线希望。这条垂直网络的存在使得群众在遇到基层政府侵权时，不至于对整个政治体制丧失信心，从而有利于基层社会的稳定。[5]也正因为信访渠道的存在，实施侵权的地方当局也会多少有所顾忌。以此看来，任文仅仅以“解决问题”的比例来判定信访作为一种制度设计的成本与其效益之间不成比例，也可能有失偏颇。

任文认为，当前信访制度已经走入了死胡同，成为难以解开的死结。而解开这个死结，需要寄希望于信访制度之外、国家基本政治制度层面的改造。寄希望以民主建制解开信访死结，确实十分诱人。问题是，这个解决方案短期内恐怕难以实现。中国社会的情形，决定了太过激进的民主转型和制度变革可能导致难以预期的社会后果；一旦发生社会不稳定，真正受害的必将是普通大众。在此方面，我们已经有过深刻的历史教训。因此，正如有论者指出，信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的改革，并扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道和树立司法的最终裁判权威。[6]所以最稳妥的方式，是在现有的制度架构内推动改革。就中国的信访体系而言，其本身蕴藏的正面功能值得我们进一步挖掘。

当然，笔者并非否认目前信访制度的消极效应。实际上，任剑涛先生和很多批评者所认定的关于该体系运作导致的种种后果确实存在，而且相当严重，如部分信访人的偏执和基层政府的暴力截访等，由此在实践中导致各方精力、资源耗费过多和国家政治认同流失。所以，信访制度确实需要改革。但是，批评者们所揭示的信访中存在的问题，集中体现在党政信访体系上。我们发现人大信访相比较而言，具有更多的积极功能和较少的负面效应。在今后的改革中，如果能以人大信访为主整合现有信访体系，更多地发挥人大信访所特有的监督协调和政治参与功能，将有利于解决当前的信访困局，促进弱势群体权益保护和国家民主法治建设。

　人大信访、公民权利救济与法治建设

在我们对S市人大常委会信访办的工作实践研究中，发现与存在诸多问题的党政信访体系相比，人大信访具有更多的正面功能。原则上，人大信访部门虽然接受所有事由上访人的来信，但当面接访的案件都是涉法涉诉案件。他们受理的很多信访案的缘由，并非因为现有研究包括任文所普遍认为的民众“信访不信法”或者司法不公而导致。相反，在这些案件中，上访人在前期都首先诉诸司法救济，很多也得到了比较公正的判决，涉案各方对判决结果本身也无争议。但是，有些当事人之所以仍然上访，是因为被告方利用相关法律规定漏洞事先隐匿了主要财产，使得判决赔付无法执行，受害人的合法权益受到损害。原审法院尽管也想尽力执行，但这往往需要相关行政机构的配合。在现行体制下，一审法院往往因为行政级别低、权威不足等原因而难以得到相关行政部门配合，使得法律尊严受到挑战。如在某交通事故赔偿案中，肇事出租车驾驶员、车主和担保人等多名被告均拒不配合执行判决赔偿，并且都隐匿了主要财产；受害人身受重伤，却难以得到起码的赔付。一审的区级法院打算拍卖肇事出租车营运车牌赔偿原告，但又面临政策障碍和权威不足，难以得到市交通局等多个相关部门配合过户，导致案件无法执行。受害人家庭于是上访。在此情况下，人大信访办利用人大作为权力机关的监督权威，出面组织协调相关司法、行政机构共同破解政策障碍，为最终解决问题铺平了道路。这种监督和协调，不但使得信访当事人的合法权益得到维护，也为相关司法、行政部门解决了难题；因为法院判决案件难以执行不仅会影响相关部门的权威，而且上访人的信访活动也给他们的工作和生活带来了很大困扰。但此前各方都因为面临政策障碍、担心承担责任而难以相互配合。人大信访机构的协调为各方协作破解政策难题提供了机会和平台。因此，在这些案件中，无论是信访人还是相关的法院和行政部门，都十分感谢人大信访办。这样的协作也对解决类似的疑难问题具有示范效应。对于很多疑难案件的被执行方来说，他们实际上都具备赔偿能力。但因为现行法规的漏洞，这些被执行方极力逃避赔偿义务。由于人大信访部门牵头破解政策障碍，他们最终不得不履行了法律义务。这样的结果对类似的“老赖”们产生了很大的警示作用，维护了法律尊严。

实际上，这样的信访处理方式对于S市人大信访办来说颇具典型性。我们发现该办在工作实践中遇到难题时总是想方设法，在不违反法律法规的前提下，根据案件的具体情况尝试各种方法以维护当事人的合法权益，破解了很多信访难题。在如上所述牵涉多个部门的司法案件的执行中，只有在人大信访办牵头协调后，这些难题才得以解决。而人大信访部门之所以能够协调这些行政、司法部门，是因为人大作为立法机关，具有相对超然的权威。理论上，这些行政、司法部门都需要对人大负责，接受人大监督。而在实践中，这些部门至少在形式上要遵守这一规则，所以在一般情况下，他们也接受人大的协调。因此，这样的信访体制越有作为，不但不会如批评者所言那样导致法律规则愈加疲软，而且实际上维护了司法权威。