人大信访：中国信访改革方向 （2）

　人大信访、政治参与和民主建设

人大信访是人民代表大会制度的重要组成部分，担负着为常委会履职服务的重要职责；其工作并不仅仅是参与具体案件的协调处理。实际上，权利救济只是人大信访的派生职能，其主要职能则是对政府、法院和检察院的工作进行监督。人大信访是人大常委会实施对“一府两院”监督的制度化渠道和重要基础，也是各级人大及其常委会监督宪法和法律实施，监督国家行政、司法机关及其工作人员的重要信息来源。信访是人大与民众保持经常性联系、收集民意，对各级国家机关及其人员的工作进行监督的重要渠道和纽带。从S市人大信访事项的内容来看，有相当一部分系信访人向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见。信访办则认真分析来访来信中反映的典型性问题，形成专题分析材料，为人大常委会开展监督工作提供了有效支撑和依据。信访工作对于人大的主要职能立法工作也非常重要。S市人大信访办注重从群众的来信来访中捕捉社会热点问题，并将群众参与管理社会公共事务的意见汇集整理，报告给常委会。其中很多重要意见都在立法中得到体现。[7]信访办还特别重视同类信访事项的深度研究，注重分析探索导致这些问题的社会机制，归纳出根本原因，进而为人大立法解决重大问题提供建议和依据。这些都充分发挥了人大信访在推动立法和优化公共事务决策方面的积极作用，不但有利于从根本上促进此类问题的依法解决和当事人合法权益的保护，也有利于促进国家法治建设。人大信访部门对于建议、投诉案件的受理以及对同类重要问题的深入调研，也成为人大联系群众参政议政的重要渠道，是具有中国特色的公共参与方式，有利于促进信息沟通和加强民主建设。此外，通过信访参与，使得普通市民大众能够行使民主权利和参与公共事务，公民权利意识和法制意识也得以培育和发展。这些都是人大信访的重要优势。

对照S市人大信访办的工作实践，我们发现很多对于信访体系的过度批评是因为对信访系统未加区分而全盘否定。如一些主要的批评认为，信访制度具有浓厚的权大于法的“人治色彩”。信访作为纠纷解决机制，存在非规范性、非程序性、非专业性、缺乏交往理性和结果的高度或然性等问题。因此，强化信访将有碍于国家法治建设。[8]但实际上，这些批评并不完全合理；或者说至少人大信访在这些方面并不存在非常严重的问题。就规范性而言，人大信访部门的工作重心是处理涉诉信访，其主要是作为司法救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制而存在。人大信访本身所具有的法制性和规范性，要求该信访机构高度重视程序规范。他们不仅能够发挥人民代表大会保障公民合法权益的功能，而且有助于确保权力机关对于行政机构和司法机关的监督。就程序性而言，人大信访部门从受理信访案件到相关事项的处理，都遵循比较严格的程序。信访办并不只是传递信息，也参与信访事项包括纠纷的解决。在S市人大信访办，对于一般的信访案件通常是采用转办。但对于一些重要的或者典型的信访事项，则先在部门内部开会研讨，决定是否将该事项交给常委会领导接待；后者实际上担负召集信访人和相关部门到场听证的职责，而很少直接批示如何处理。一旦经此过程判断信访人诉求合理，信访办就会在常委会领导支持下进行交办或督办，协调相关部门解决问题。上述无论是普通转办，还是交办、督办，都有比较严格的程序规定。关于专业性问题，那些认为信访工作人员都不具备专业法律知识、不尊重法律职业习惯和道德的指责显然也是具有偏见的。就S市人大信访办来说，不但负责人曾获得职业律师资格，而且接访人员大多是从法院、检察院借调的资深法官和检察官，具有丰富的法律知识和深厚的专业素养。就交往理性而言，人大信访办对纠纷的处理并不是仅仅依据信访人的单方面陈述；相反，他们往往为了解决信访难题，经常多次甚至十几次寻找相关当事人和有关部门调查核实。信访办处理问题并不是千方百计地甚至是不计成本地“息访”，而是强调以法律为准绳，实事求是地公正处理相关争议。正是基于这个准则，其处理结果往往具有一致性和连续性。

因为人大信访体系具有上述优势，相对避免了其他党政信访机构存在的严重问题，而且具有独特的监督协调和政治参与功能，所以在信访体制改革上，可以考虑逐步撤销各党政部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人大来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。②曾有研究者也对这一制度设计提出了激烈批评，认为加强人大信访工作会导致人大本身代议功能的弱化，最终损害中国政治的参与结构。[9]但这一批评是对人大信访有所误解的。信访人到人大机关反映问题并不必然导致代表与机关之间直接联系的弱化。实际上，目前我国人大制度存在的一个重要问题是代表与普通民众之间的联系相当不足。针对这一问题，S市人大信访办也进行了制度创新。他们自2003年起，每年邀请数百名代表参与信访接待。这些代表事先都进行过培训，了解如何接待和处理群众来信来访等问题。信访办每月在固定的接访日召集他们参与阅信和来访接待。这些代表还就典型的信访事项和问题进行研讨。信访办再就代表提出的问题及建议进行研究、沟通和上报常委会。人大代表参与信访工作成了他们了解民意的重要渠道，成为闭会期间代表发挥作用的重要平台。这不仅密切了代表与人民群众的联系，也拓宽了其履职领域。也就是说，人大信访体系不仅加强了人民群众和权力机关的联系，也有利于促进人大代表与人民群众、人大代表与人大常委会之间的联系，增强了人大的政治参与功能。而人大信访这一积极的政治功能，恰恰是包括任文在内的信访取消论者所忽视的。

总之，如果实行新的改革，以各级人大整合所有其他信访机构，将产生良好的政治和社会效应：人大信访以当事人先行寻求司法救济为前提，促使法院功能得以强化；而且，其在解决一些疑难案件、司法救济力所不及的问题上具有重要优势，有助于维护当事人的合法权益和国家司法机关的权威。人大信访借助立法机关权威对行政、司法机构的工作进行监督，有助于督促这些部门依法行政。人大信访通过促进各方协作，创建比较顺畅的地方参与渠道，促进各种问题的高效解决，有助于整体社会的稳定与和谐。通过理顺信访体制，把问题解决在基层，避免各种问题和矛盾焦点向中央聚集，有助于维护中央政治权威。这样的新体制能够发挥信访救济的独特优势，并矫正现有的以党政信访为主的体系不讲程序、缺乏规范、信息失真等弊端。无可讳言的是，在当前情境下，人大作为国家权力机关的地位并没有充分彰显，也相应使得人大信访的积极功能不够显著。这恰恰是中国渐进式民主改革所要致力于解决并有可能解决的问题。如果能够先行加强人大信访工作，也有利于提升人大作为国家权力机关的地位。相对于任文以民主建制解开信访死结的理想化路径，这样立足实际的途径相对更具可行性。当然，这样的新模式改革并非能一蹴而就，在实践上还存在很多具体问题，需要进一步探索解决。基于对人大信访实践的观察，笔者认为信访制度并没有完全如任文所言违背时代潮流，如果加以适当改革，将能够发挥积极作用。拙见是否合理，也有待任先生和其他学界方家指正。

注释：

①2012年5～11月，笔者受委派挂职S市人大常委会信访办，本文实证材料均来自此间调研。

②于建嵘最先提出了这一主张，但他没有充分论证人大信访制度的协调、监督和政治参与等独特的优势。

【参考文献】

[1]于建嵘.信访制度改革与宪政建设.二十一世纪，2005(6)；张红、李栋.中国信访制度：困境与变革.华中科技大学学报(社会科学版)，2012(6).

[2][6]周梅燕.理性求解中国信访制度的困境.半月谈，2004(7).

[3]赵凌.信访改革引发争议.南方周末，2004-11-18.

[4]应星.作为特殊行政救济的信访救济.法学研究，2004(3).

[5]石发勇.关系网络与当代中国基层社会运动.学海，2005(3).

[7]邬立群.人大信访工作模式的探索与实践.上海人大月刊，2012(11).

[8]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择.暨南学报(哲社版)，2006(1).

[9]李剑.制度互补与制度替代——政治参与视野下的人大与信访.云南行政学院学报，2005(4).