中国解决陆地边界经验对解决海洋边界的启示（2）

　二、解决边界问题的唯一有效途径是和平方式谈判

南海争端恶化后，环球舆情中心在2012年进行的民意调查结果显示，四分之三的受访者支持中国政府采取强硬态度，甚至不惜代价维护南海主权；将近三成(28.6％)的受访者认为中国应该“不惜任何代价尽快收回南海所有被菲越侵占的岛屿”，八成半(85.7％)受访者支持中国政府制裁总在中国周边海域挑起事端的国家；近八成(78.5％)的受访者支持中国对南海上遭遇的挑衅和侵犯进行军事回击。(21)这样的结果并不令人吃惊，因为近年来网络媒体流传这样一种观念，即外交途径解决不了边界问题，边界问题只有依靠战争。其实，这样的认识和看法既不符合中国解决陆上边界的历史经验，也不符合当前国际规范。

中国解决陆地边界的另一重要经验，是通过和平谈判，友好解决，不诉诸武力。这是中国第一代领导人解决边界问题的指导思想。周恩来总理在第一次亚非会议上表示：“我们如何同邻国来确定边界，那只能用和平的方法，不容许有别的方法。我们如果一次谈不好，就再谈。”(22)国内有研究指出：“新中国成立初，中央便确定了安定四邻、以利建设的方针……不准备以武力改变已有边界。”(23)国外研究也表明，在1949年以后中国与邻国之间的23块领土争议，有18块基本上都是通过和平谈判的方式解决的，只有5块发生战争或武装冲突，也没有运用武力获得更多的领土。(24)具体来看，边界争议曾经是中越关系恶化和中国对越自卫反击战的原因之一，但是战争并没有解决中越边界问题，只是进一步恶化了双边关系。中越陆地和北部湾的划界最终是在中越关系改善的大背景下，由双方谈判和平解决的。中苏之间也曾因为边界问题发生冲突，也没有促成双方边界问题的解决，而是恶化了双边关系。中苏边界问题最终也是通过谈判的方式解决的。中印之间因为边界问题发生了战争，根本原因在于印度拒绝通过谈判的方式解决边界问题，而试图单方面改变现状，将单方面的主张强加于中国而拒绝谈判。(25)中国被迫采取武力，战争的结果是让边界问题更加麻烦，更为重要的是，其消极影响至今仍然制约中印关系的发展。究其原因，在于边界问题是相邻国家之间的事情，任何解决都必须得到双方的认可和同意，而战争的结果只会造成双方的仇视。

从历史上看，在原始和农耕社会，领土是人们赖以生存的根本，获得和扩大领土面积是政治行为体的根本目标。在进入工业社会以后，对市场和原料产地的争夺也曾经是国家之间爆发战争的主要根源之一。(26)但经历了一战，特别是二战以后，通过战争改变领土边界逐渐丧失了市场。在当今国际社会，通过战争来改变边界现状既违背国际规范，也不符合时代潮流。1928年签署的《非战公约》第二条规定，国家间“可能发生的一切争端或冲突，不论其性质或起因如何，只能用和平方法加以处理或解决”。(27)二战后《联合国宪章》第二条第三款规定，“各会员国应以和平方法解决其国际争端，避免危及国际和平、安全及正义”；第四款规定，“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”(28)这些国际关系的基本规范与国际法的原则使武力获取领土和改变边界成为非法。实践上，在二战以后的现代国际关系中，很少有通过武力改变领土边界现状的。

和平解决争端有多种方式，包括外交解决和法律解决两种。外交解决包括谈判、斡旋或调停。前者是指边界与领土争端的当事方直接通过平等的和平谈判与协商，后者则是经过国际斡旋或调停，最终达成解决边界问题的协议。这样的例子并不罕见，远者如20世纪90年代秘鲁和厄瓜多尔两国之间因为领土争端而爆发的冲突，严重恶化了双边关系，一时成为全球关注的热点。最后，在国际社会的强大压力下，经过巴西、阿根廷、智利和美国四国的调解，双方于1998年达成关于边界问题的协议。近者如泰国和柬埔寨围绕柏威夏古寺归属问题也一度引发双方之间的武装冲突，最终双方也是达成协议通过和平手段解决。

法律的方式包括通过国际司法仲裁的方法，即将案件提交国际法院判决，或者将争端交由双方都同意的仲裁者裁决。(29)近年来，国际法院在解决边界与领土争端时的作用日益受到重视。有资料显示，国际法院从1947年到2003年受理的102个案件中，有13个涉及国家领土主权的归属问题，占法院所有案件的12％还多。(30)相对而言，一些小国更倾向于通过国际仲裁或国际法院裁决来谋求争议的解决。(31)但是，从中国解决陆上边界的经验来看，中国从未接受过第三方的调停和斡旋，也没有接受过国际法院的仲裁或判决。唯一的途径就是通过双方之间的和平谈判谋求解决。

谈判解决的大前提是良好的国家关系，小前提则是让双方军队脱离接触，避免军方的介入或发生军事冲突。比如1954年中缅两国军队在“1941年线”缅方一侧的黄果园地区发生小规模冲突，导致边界气氛紧张。中国当时虽然表示不承认“1941年线”，但同意撤到这条线中方一侧，条件是缅方军队不进入中国军队撤出的地区。在这一点得到落实后，双方才通过和平谈判达成解决边界问题的协议。中印边界冲突期间，中国多次主张双方从实际控制线(即1959年“11月7日线”)后撤20公里，不仅没有得到印方的响应，而且印度还推行所谓的“前进政策”，结果发生了武装冲突。对印自卫反击战后，中国虽然占领了印度越过传统习惯线占领的中国领土，最后还是撤出了这个地区。在中国与俄、哈、塔、吉谈判达成解决边界问题的协议前夕，也是先达成了一系列的协议，减少在边界地区的驻军，以增加双方之间的相互信任。(32)

“谈判的秘密就是寻求相关方面利益的和谐。”(33)中国在解决陆地边界分歧过程中所展现的就是这样的精神。在和平谈判过程中，中国领导人不断强调：“有关双方中的任何一方都不应该把自己的要求强加于另一方，而是应该在和平共处五项原则的基础上，通过友好协商，互谅互让，求得对双方都是公平合理的解决。”(34)中国不仅顾虑中方的民族利益和感情，也照顾另一方的利益和感情。如在解决中尼交界的珠穆朗玛峰归属问题上，毛泽东表示，将珠穆朗玛峰“全给你们，我们感情上过不去，全给我们，你们感情上过不去”，提出“一半一半，山的南边归你们，山的北边归我们”。(35)类似的谈话贯穿于中国解决陆上边界谈判的始终。而这样做的结果，就要求双方在和平协商的基础上互谅互让。根据美国学者傅泰林的研究，中国做出的让步都超过了争议领土的一半(表-1)。

目前国内盛行的只有战争才能解决边界问题的观点，以及对相关国家使用强力的主张，反映了公众对历史的误解，至少是不全面的了解。媒体和一些学者主张使用“武力”的言论所导致的直接后果，就是崇拜以前的所谓“强硬”，批评现在的“软弱”。这种认识既不合事实，更无益于问题的最终解决。

三、解决边界问题的依据——历史与现实相结合

既照顾历史背景，又照顾已经形成的现实情况，是中国解决陆上边界的另一条经验。边界是历史形成的，解决边界问题不能脱离历史。中国官方和学者在谈论中国边界问题的时候，经常提到的一句话，即某一争议领土“自古以来就是中国领土不可分割的一部分”。从外交谈判的策略来讲，这样的说法并无不妥，但是这样的说法既不科学，在实践上也很难操作。因为中国历史上的领土疆域变迁，有过极盛时期，也有过大面积缩水的时期。(36)这样的说法和认识，对外为“中国威胁论”提供了依据，对内给公众提供了极不准确的信息，容易误导公众，也将自己推到墙角。

领土是构成国家的基本要素之一。但是，领土和主权等概念是随着西方民族国家的产生，以及相关观念传入中国才有的。中国古代的观念是一种天下观，而非一种国家观，即“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，领土观念相当淡薄。为了阻止英国公使常驻北京而将香港割让，就是一个典型的例子。

新中国成立初期，对于中国与不少邻国存在的边界问题，中国政府提出：“这些边界问题是历史遗留下来的，新中国不能负责，新独立的有关国家也不能负责。中国政府主张：在处理这些边界问题的时候，既要照顾过去的历史背景，又要照顾已经形成的实际情况。”(37)周恩来总理曾有具体的指示。他说，不能要求把凡是曾向中国进贡的地方都纳入我国版图，也不能追溯得太远，如不能以元朝的疆界为根据提出要求。(38)在解决边界问题时，不能把整个历史都翻出来作为依据，一般的史料只能做参考，只有最后一个时期的史料才有法理根据。所谓“最后一个时期”是指清末、北洋、民国时期，这个时期中国政府与外国政府谈判边界问题的资料可以引为法律依据。(39)

新中国所继承的与邻国的边界情况非常复杂。少部分是已定界，大部分是未定界。前者多由当时统治邻国的西方列强与中国晚清政府签署的条约所确定，少部分由国民党政府与相关国家签订。即使这些所谓“已定界”，个别地方也存在分歧。对于大部分未定界，虽然没有划定，但与相关国家之间存在着基于历史上长期管辖范围所形成的传统习惯线。问题在于由于边界问题的复杂性，传统习惯线与谈判解决边界问题时的双方实际控制线并不总是一致。对于这种情况，中国主张：“除守住原来应该达到的地方外，便是根据历史上可以为凭的法理论点，并考虑到我们和有关国家的新的关系和我们的政策，来进行谈判。”(40)这样做的前提是，对历史资料进行详细的调查研究，在分析历史材料的基础上，中国政府在处理边界问题时，对不同的情况采取谨慎的具体问题具体分析的政策措施。

首先，“根据正式条约而提出的要求，应该按照一般的国际惯例予以尊重，但是这并不排除两个友好国家的政府通过和平友好商谈求得对双方都是公平合理的解决。”(41)1956年10月31日，外交部专门转发中共中央关于边界问题的指示说，中国和外国的边界，已由旧约确定的，应该按国际法的一般原则处理。这个原则就是：一个国家在国体改变和新政府成立之后，对于旧政府同外国政府签订的政治或其他性质的条约可以继承或不继承，但是对划定两国边界的条约必须继承。如果需要进行调整，也必须在承认已经签订的旧条约之后，通过双方政府协商，加以调整。否则，不符合国际法的一般原则，而且会形成两国没有边界的形势，这就会引起两国边界上的严重纠纷，影响两国关系。(42)

例如，对于英国政府趁太平洋战争爆发后中国抗战危急之际，逼迫中国国民政府签约划定的“1941年线”，中国政府对此是不高兴的，因为这是英国人乘人之危造成的。但是“如果否定‘1941年线’，就要修改条约或者废弃这个条约，这就使人家感觉过去历史上所有划界的条约都是可以改变的，绝不是一个条约为止”。该线是英国人“乘人之危不公道的条约，但是那是已经签订的边境条约……两个利弊相比，两害相权取其轻。所以，对‘1941年线’我们顶多提出某一点斟酌，而不是给他来个否定”。(43)对于中国与越南的陆上边界争议，双方也是本着“以中法界约为基础核定边界，重新签订边界条约”的原则，签订了陆地边界条约。(44)中国与俄罗斯之间的边界协议，也是在沙皇俄国逼迫清政府签订的一系列不平等条约的基础上解决的。

对于非法的“麦克马洪线”，中国政府则采取了不同的立场。中国政府在谈判过程中不用“麦克马洪线”这一名称，因为中国政府从不承认未经中国中央政府批准、由英国殖民统治者诱迫西藏地方政府订的密约。但中国政府采取了具体问题具体分析的政策。中缅边界“麦克马洪线”以南的未定界地区，自清末以来已不归清政府管辖，缅甸独立后从英国手中继承了这个地区，当地的景颇族建立了克钦邦加入了缅甸。中国对历史事实和实际情况进行调查研究，采取了务实的作法，即，不承认“麦克马洪线”；从实际出发，把“麦克马洪线”视为习惯线的一部分；将中缅边界作为一个整体来考虑；在解决过程中将“麦克马洪线”作为两国“习惯边界线”的一部分予以接受。(45)

对于条约有出入的地方，中国政府坚持按照公认的国际法原则或国际惯例来处理其中不一致的地方。如中国晚清政府和沙俄签署的边界条约规定，中俄之间的东段以河流为界。在中苏关系恶化的时候，苏联坚持将边界划到河流中国一侧的江岸。这是中国政府所不能同意的，也是双方之所以在珍宝岛发生战争的原因。戈尔巴乔夫就任苏共总书记后，在海参崴发表讲话，同意按照主航道中心线划定阿穆尔河(黑龙江)的边界走向。(46)随后，双方之间的边界谈判才得以取得进展。和平谈判的结果是，包括珍宝岛在内的中俄界河中的一半岛屿划归中国所有，黑瞎子岛则由中俄双方平分。

如果传统习惯线与实际控制线一致，相对容易解决。但是，由于历史的原因，中国与许多国家之间的边界被多次改动过，传统习惯线和实际控制线并不一致。因此，需要根据实际情况，友好协商加以解决。周恩来在中尼谈判解决边界问题时比较系统地提出了这一原则：以传统习惯线和双方实际管辖为基础，即肯定现状；个别争议，个别调整，按地图办事，画法一致的肯定下来，画法不同，但无争议的，可经过勘查，根据地形和实际情况，使画法统一；画法有出入，又有争议，交给联合委员会解决。(47)在解决中蒙边界问题时中国主张，“基本维持现状，稍作调整”，对于争议地区，“根据双方当前实际管辖情况，并照顾到双方边民利益和感情，通过友好协商，进行适当解决。”(48)在解决中国与阿富汗的边界问题时，按照双方“实际管辖情况划界”。(49)对于与巴基斯坦实际控制其防务的克什米尔地区的划界问题，中国本着“既考虑历史背景，又照顾当前实际情况”的原则，“全线基本按传统习惯线”划定。(50)

中国在与印度谈判讨论边界问题时所秉承的也是这些原则。中印西部的传统习惯线是喀喇昆仑山山脉，中段沿喜马拉雅山脉，东段沿喜马拉雅山南麓。(51)英国和印度当局长期的控制范围也是历史习惯线。但是在新中国成立初期无暇西顾期间，印度越过传统习惯线，使传统习惯线与实际控制线不一致。尤其是在东部，印度控制了麦克马洪线以南的地区。(52)在中印冲突前，中国也曾明确表示不承认也不使用“麦克马洪线”这一概念，向印度提出了以“维持现状”处理“麦克马洪线”的建议，却遭到印度方面的拒绝。中国对缅甸和印度提出了相似的原则，做出了相同的努力，但由于印度和缅甸的态度不同，导致了完全不同的结果。(53)

在南海争端问题上，国内比较流行的一种观点认为，上世纪70年代以来周边国家才开始对南海地区提出声索，此前南海问题不存在争议。而实际情况是，南海岛礁和海域归属争端已经持续了近百年。(54)此外，对于南海的九段线问题，国内也有多种观点，包括国界线说、历史性水域线说、历史性权利线说、岛屿归属线或岛屿范围线说等各种观点。外交部发言人在2012年2月的一次例行记者会上表示，“南海争议的核心是部分南沙岛礁领土主权争议和南海部分海域的划界争议”，“没有任何国家包括中国对整个南海提出主权声索”。(55)这只不过是重申了中国的一贯政策，却也遭到了网络媒体的热议甚至批评。这里需要弄清历史事实，统一思想，才能一致对外。

从历史经验看，以实际控制线为基础划界是中国以往解决边界问题的政策。(56)在确定实际控制线的过程中，双方都需要对相关的历史材料进行详细的分析，并将事实真相告知双方的公众。否则，相关方面都各执一词，只会激化国内情绪，导致双边矛盾升级，延误谈判解决相关边界问题的机会和可能。因此，当前面临的海洋领土争端，首先不是一个国际问题，而是一个如何统一国内认识形成合力的问题。