中国解决陆地边界经验对解决海洋边界的启示

【内容提要】 上世纪50—60年代及冷战结束以后，中国通过谈判与绝大多数陆上邻国和平解决了历史遗留的陆地边界争议问题，积累了丰富的历史经验，主要包括：把边界问题的解决放在国家和外交大战略框架内考虑；通过谈判方式和平解决；谈判过程中坚持历史与现实相结合的原则，具体问题具体分析；对于困难问题的解决需要最高领导人的智慧和魄力。中国与海洋邻国的领土边界争议近年来不断引发热点，既往搁置争议的政策立场面临严峻挑战。海洋边界争议的解决，既需要参考陆地边界争议和平解决的成功经验，也要考虑国内外政治形势的新变化和新条件。

【关 键 词】中国外交/外交战略/周边关系/领土争端/海洋权益

中国与一些海上邻国围绕某些岛屿归属和海洋主权问题的争议，近年来不断发展成为亚太地区的热点。这些争议不仅严重影响中国与相关国家的关系，制约中国外交为国内经济建设创造良好周边环境大目标的实现，也影响中国国内的稳定大局。中国外交部门在阐述中方在相关问题上的政策时，总强调中国的立场是“明确”和“一贯的”。海外也有学者指出，中国解决南海问题的政策与中国早期解决边界问题的政策有相似之处。①那么中国与陆上邻国解决边界分歧的政策，包括具体指导思想、原则、方式和过程等都有什么样的经验？这些经验是否可以对解决当前的海上边界问题有所启示呢？当前的环境和条件与以往有何不同？这些不同有何含义？本文尝试对这些问题做些探讨。

中国同14个国家接壤，与6国隔海相望，陆地边界总长22000多公里，大陆海岸线1800多公里，是世界上边界线最长和邻国最多的国家之一。至今，中国已与14个陆上邻国中的12个划定边界，并且与越南就北部湾的划界问题达成协议。划定的边界约占中国陆地边界线总长度的90％。这些边界问题的解决是中国外交的重大成就，主要集中在两个时间段。一是上世纪50年代中期到60年代初期，中国先后与缅甸、尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、阿富汗和朝鲜等国家解决了领土边界问题。另一个阶段则是在冷战结束后，与越南、老挝、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和俄罗斯之间就边界问题分别达成协议并勘界立桩。到目前为止，陆上邻国只有与印度和不丹的边界尚未得到解决。前者短时间不可能解决，但双方已经分别于1993年和1996年签订了《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》和《关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》，实现了边境地区的和平与稳定。后者的问题并不大(争议领土的面积只有1200多平方公里)，双方在1998年签订了《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》，边境地区基本稳定。②就已经解决的陆上边界问题看，早期解决陆上边界的政策体现出以下特点。

　一、解决边界问题需要放在国家和外交的大框架之内考虑

边界问题是相邻国家关系的重要方面，领土边界争端的爆发通常不是国家关系恶化的根源，而是国家关系恶化的表现。换句话说，边界问题不决定国家间关系，而是国家间关系的大局决定国家解决边界问题的状况。边界问题是中国对外关系中的一个重要问题，但不是全部；中国解决领土边界问题的政策，一直是对外政策的体现和一个重要部分。

20世纪50年代后期，中国外交面临的最大挑战，仍然是以美国为首的西方国家对中国执行的政治“遏制”、经济封锁和外交孤立政策。当时的周边形势异常复杂。一方面，经历了抗美援朝战争、支持印度支那三国独立的战争，以及第一次台湾海峡危机后，新政权巩固了独立。通过倡导“和平共处五项原则”和积极参加万隆会议，中国与周边国家的关系得到了很大的发展，周边环境有了很大改善。另一方面，亚洲邻国在获得独立后，对新中国存有疑虑。如缅甸领导人吴努在1954年访华时就说：“中国好比大象，缅甸好比羊羔，大象会不会发怒，无疑会使羊羔提心吊胆。”③尼泊尔总理柯伊拉腊在访华期间也表示，边界分歧让他们“不是很安心”。④这些国家在巩固了政权后，提出与中国的领土边界问题。边界问题迟迟得不到解决，为敌视中国的势力挑拨离间提供了机会。因此，中国处理边界问题的政策，一开始就是从中国对外关系的大局来着眼的。1957年7月9日，周恩来在全国人民代表大会上明确指出，我们要解决边界问题，其目的是安定四邻，争取国际形势的和缓，便于进行建设，而不是使我们同邻国的关系紧张起来。如果因为边界问题使我们同邻国的关系紧张起来，还不如不提出、不解决为好，以等待时机的成熟。⑤在此之前的万隆会议上，周恩来就曾表示：中国“同有些国家的一部分边界尚未确定。我们准备同邻邦确定这些边界，在此以前我们同意维持现状，对于未确定的边界承认它们尚未确定。我们约束我们的政府和人民不超越边界一步，如果发生这类事情，我们愿意指出我们的错误，并立即退回国境”。⑥

中缅边界是新中国通过和平谈判解决的第一个边界。从已经公布的档案看，中国一开始就将解决中缅边界问题与中国对外关系的大局联系在一起。中联部的研究报告指出，要避免单纯根据边疆地区的“内部利益”处理有关问题，如对缅甸这样的新兴民族国家，则应争取他们靠拢中国。⑦周恩来从战略高度提出了中方的思路。他指出，“事实胜于雄辩，只有抓住当时为多方所关注的中缅边界问题，及早加以解决，才能消除疑虑，使有关邻国安定下来。”⑧因受缅甸国内局势的影响，双方谈判并不顺利，但最终还是在1960年先后签署了《中缅关于边界问题的协定》和《中缅边界条约》。⑨中缅历史遗留边界问题的解决，为中国与其他国家边界问题的解决树立了典范。随后根据同样的思路，中国先后与尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、阿富汗和朝鲜通过和平谈判解决了历史遗留的边界问题。边界问题的解决消除了这些国家对中国的疑虑，粉碎了西方大国的“阴谋”，服务了当时中国外交的大战略。

改革开放后，中国国内工作重心实现了转移。适应这样的变化，中国外交的任务强调为中国经济建设创造良好的周边环境。领土问题的争议制约双边关系，影响这一中国外交大目标的实现。邓小平在1978年访问日本回答有关钓鱼岛的问题时，提出了搁置争议的思路来处理历史遗留、尚不能找到解决方案的领土分歧。他在1984年2月会见外宾时进一步明确指出：“有些国际上的领土争端，可以先不谈主权，先进行共同开发。”⑩其目的是暂时冻结双方间在领土主张上的争议，避免发生冲突，保持边境地区的和平与安宁，从而为解决边界问题创造条件和气氛。回头来看，搁置尚不能找到解决办法的领土争议，不让它们影响中国的周边环境，为中国赢得了发展机遇，有力地促进了中国经济的发展。

解决陆上边界的第二个时期是冷战结束以后到本世纪初期。其基本背景是苏联的解体和冷战的结束。随着中苏边界转变为中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦之间的边界，解决边界问题的谈判也随之由中苏之间转化为中国与这些国家之间分别展开。这个时期的国际形势也具有两面性：一方面，西方国家借口中国国内政治对中国进行制裁，中国的国际环境遭受改革开放以后的首次严峻考验；另一方面，中国政府提出“韬光养晦、有所作为”的外交战略，充分利用苏联解体给国际关系格局所创造的裂痕，改善与越南和老挝等国家关系，为边界问题的解决创造了条件，并审时度势，实现了中苏关系到中俄关系的顺利过渡，抓住机会很快与新独立的中亚邻国建立了外交关系。应该说，双边关系的改善是国家之间解决边界问题的前提条件。而对于条件仍不成熟的南沙群岛问题，中国副总理兼外长钱其琛在参加第25届东盟外长会议上阐述了中国在南沙群岛问题上“搁置争议，共同开发”的立场。会议通过《东盟关于南中国海宣言》，呼吁有关国家“通过和平手段，而不是诉诸武力”去解决争端。对于这些原则，中国表示“赞赏”。这样的政策，对廓清“中国威胁论”，反对“挑拨离间”，发挥了重要的作用。(11)

从当前的形势看，引发东亚地区领海主权争议的原因是多方面的。其中一个重要的原因，是周边个别邻国担心中国崛起后会让它们在领土争议上处于更加不利的地位。他们担心未来中国的走向，采取措施改变现状，挑起争端，把早已存在的领海岛屿分歧引发成为热点。(12)对于这些问题的解决，中国也需要将其放在中国对外关系的大局中进行考虑。具体来说，从2002年以来中国政府一直致力于“加强睦邻友好，坚持与邻为善、以邻为伴，加强区域合作，把同周边国家的交流和合作推向新水平”。(13)近年来中国领导人也不断强调，将妥善处理与有关国家的分歧、摩擦，在坚定捍卫国家主权、安全、领土完整的基础上，共同维护与周边国家关系和地区稳定大局。(14)这一政策是富有成效的。其中一个重要标志是，中国与周边国家之间的经济关系取得了突飞猛进的发展。但是，在营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境方面并不理想。随着中国的崛起，周边一些国家在经济上更加依赖中国的同时，对中国的疑虑不减反增，导致一些国家加强与美国的战略合作，直接影响了中国的周边环境和外交战略的实现。

当前不少人在看待中国领海争端问题时，是不考虑中国因素的，也很少人考虑中国崛起可能对周边国家造成的心理上的不适应，而是将主要原因简单地归结为美国重返亚太，或者是小国的故意挑衅。如环球舆情中心2012年在全国主要城市进行的一次民意调查显示，超过四成(41.5％)的受访者认为“美国在背后撑腰”是菲、越在南海不断闹事的最主要原因。(15)更有不少媒体发表一些所谓公知的观点，认为“没必要跟那些无理取闹的周边小国没完没了地扯皮”，周边国家是在“无理取闹”，是在“逼中国教训他们”，这些都是缺乏大局观的表现。

的确，近年来美国政府改变其在南海和钓鱼岛问题上的“超然”立场，通过发出外交信号，采取外交行动，加强与相关国家的联盟，强调其利益，明确其立场。实际上，美国正是利用中国在与邻国之间的矛盾和摩擦中所表现出的所谓“我行我素的行为”(assertive behavior)，为其重返亚太寻找借口。(16)但是具体来看，美国在东海和南海问题上的政策是不同的。在南海争端中，美国虽然加强对菲律宾的军事支持，但美国从未表示在菲律宾与其他国家之间的诸如黄岩礁等南沙群岛的冲突中，将援用《美菲防御条约》支持菲律宾。包括学者在内的大多数菲律宾精英对此都是清楚的。(17)在钓鱼岛问题上，美国的政策则有所不同。虽然从1971年美国将钓鱼岛作为冲绳的一部分“交还”给日本以后，美国都声称在钓鱼岛的主权争议中不持立场，但从2004年开始，美国明确表示，《美日安保条约》适用于钓鱼岛，甚至公开表示，美国“反对试图损害日本对该岛管辖权的任何单方面行动”。(18)

历史地看，当前中国应对沿海领土争端的政策与以往有很大不同。在中国与周边国家的领土边界争端中，美国的消极因素一直是存在的。在上世纪50—60年代，周总理不止一次表示：帝国主义希望我们同邻国发生争吵，如果能打起来，它们更高兴，我们绝不中其下怀！为推动形势朝好的方向发展，必须对帝国主义的嚣张气焰进行反击，最实际最有效的手段，就是尽快以和平共处精神解决边界问题，这对帝国主义的挑拨离间，无疑是釜底抽薪……只要我们与这些国家的边界问题解决了，他们的挑拨离间势将陷入不攻自破的境地。(19)当时解决边界问题的思路是以争取周边国家为出发点。

相对而言，当前舆论调查所反映的国内主流观点则可能将周边国家推向敌视中国一方。不可否认，当前美国是在利用中国与周边国家关系的摩擦来实现自己重返亚太的战略目标。但是，如果过于夸大美国因素的作用，低估自己的能力和影响，忽视一些小国的体会和感受，就不是釜底抽薪方式的“拉”，而是火上浇油的“推”，结果正中反华势力下怀。其结果正如上世纪50年代缅甸领导人在谈到比邻小国对中国的忧虑时所说：“小国又自信是蚂蚁虽小，也会爬到大象的鼻孔里，咬其柔软的部分，使大象感到麻烦不安。”(20)一些毗邻的小国正是借领土争议为题，企图将美国拖入与中国对抗的轨道，给中国制造麻烦，破坏中国对外关系的大局，损害了中国的国际形象，严重恶化了中国的周边环境。

当前在海洋问题上出现的不同声音和杂乱局面，多少反映了外交在国家战略中地位的下降以及相关战略的含糊不清。如果国家大战略明确了，外交在这种战略中的地位也就清楚了，包括边界问题在内的许多问题都可以找到航标。当前各种各样的观点和主张在媒体上互相竞争炒作，使海上边界问题更加复杂，更难解决，最终进一步恶化中国的周边环境。明确解决边界问题的政策，需要明确的国家战略和外交战略。