中国解决陆地边界经验对解决海洋边界的启示（3）

　　四、领土问题的解决需要最高领导人的魄力和智慧

关于中国解决边界问题政策的研究多受研究者理论归属的影响。(57)持现实主义观点的学者认为，国际力量的平衡以及中国对威胁的感知，是中国与其他国家边界争议的主要推动力。(58)自由主义学派的学者认为，中国处理领土争端的态度与国内政治有较大的关系，民族宗教问题、意识形态的分歧以及国内政治的决策形式影响着中国在解决领土争端中的政策。(59)近年来中国学者的研究表明，中国在解决边界问题上政策的决定因素是邻国的政策，如果邻国奉行扩张性边界政策，中国的态度就趋于强硬；反之，如果邻国奉行维持现状的边界政策，中国的政策选择则倾向于宽和。(60)但是，对决策过程的追踪显示，无论国际力量的平衡，还是国内政治的影响，都需要决策者将这些因素考虑在内，领土边界问题的解决需要最高领导人的魄力和智慧。

有关上世纪60年代中国与有关国家领土争议问题解决的研究和当事人的回忆表明，周恩来总理亲自参与和主导了中国与相关国家领土边界问题的解决。(61)而对于敏感的问题，如对印度的自卫反击战，以及解决诸如敏感的珠穆朗玛峰的划分问题，都是由毛泽东亲自决定或提出方案。(62)至于“搁置争议，共同开发”的主张则是由邓小平提出的。

在冷战结束后的边界问题解决过程中，领导人的主导地位仍然是与相关国家解决边界问题的关键。如随着中越关系在冷战后的改善，两国外交部门从1992年就开始了边界谈判，但是一直不能取得进展。直到1999年2月越共总书记黎可漂访华，两党总书记协议，“要尽早谈判解决两国边界领土问题，并一致同意在1999年内签署两国陆地边界条约，在2000年内解决北部湾划界问题”。(63)随后，两国外交部如期在1999年12月30日签署了《中越陆地边界条约》。2000年4月，越南国会主席农德孟访华，双方领导人重申按期完成陆上边界的勘界工作，并在2000年底完成北部湾的划界工作。在2000年12月越南国家主席陈德良访华时，双方签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》，再次按时完成了任务。(64)正如中国代表团团长唐家璇外长在中越陆上边界协议签署后所言，“回顾两国陆地边界谈判的历程，双方之所以能够克服重重困难，解决全部争议并如期正式签约，首先应归功于两党两国领导人的亲自关心和指导”。(65)

中俄之间最后一块争议领土黑瞎子岛的划分，也是在双方最高领导人的亲自参与和推动下才达成协议的。时任中国外长唐家璇在回忆录中这样总结评价两国领导人的作用：“解决复杂敏感的边界问题，需要极大的政治魄力。正是因为中俄两国领导人富有远见卓识，决策果断，才为双方解决边界问题创造了良好的政治条件。两国领导人亲力亲为，先后13次在双边和多边的各种场合，就解决剩余的边界问题深入交换意见。他们高瞻远瞩，既坚持捍卫和维护各自的国家和民族利益，又能照顾对方的关切，求同存异，找出双方利益的结合点，并在关键时刻及时给予指导，指明方向，推动谈判克服困难，取得进展。”(66)

邓小平之所以提出搁置争议一说，在于他认为下一代领导人有更多的智慧，总会找到解决问题的办法。因此，解决中国当前面临的领土争议，也需要新一代的领导人表现出自己的智慧和魄力。

　五、现状难以维持，面临新环境，需要大智慧

从当前的形势来看，继续搁置争议面临巨大的挑战，解决这些问题的紧迫性大大增加。在新的环境下解决老问题，首先要把握当前形势的发展变化，并参考以往解决陆地边界的成功经验。

领土边界问题涉及国家的切身利益和民族感情，其解决方式、过程和结果始终与一个国家国内政治存在着密切的联系。这不是新现象，而是一贯如此。如在上世纪50年代的中缅边界谈判过程当中，就有不少政协委员给中央政府写信，称中方在谈判中“让步太大、失地太多”。为此周恩来在第一届全国人民代表大会上《关于中缅边界的报告》中指出：“我们是个大的社会主义国家，我们必须设想一些民族主义国家和我们社会制度不同，对我们是有疑虑有畏惧的。我们一方面应该坚持和维护我们民族的正当利益，但另一方面也必须而且的确应该在反对大国主义方面做出一些榜样。就边界问题来说，重要的在于我们应该做到使双方真正在平等、互利、友好的基础上加以解决，而不在于我们必须多占一点地方。”(67)

近年来的海洋领土边界争议出现了一些新的情况：争议的领土所涉及的利益范围大大扩展，参与的部门不断增加，对领土边界问题的关注也由精英阶层扩展到普通公众。这些都是全球化发展的结果，也是社会进步的表现。更多部门参加决策过程，虽然增加了政府决策过程的复杂性，降低决策过程的效率，但从决策理论上讲，漫长的决策过程会使决策过程中听到更多的声音，使决策结果反映尽可能多部门的利益和观点，增加决策结果的合法性和权威性，提高决策结果的稳定性。(68)这种情况需要加强政府不同部门之间的合作与协调，强调有关各方树立大局意识和全局观念。中国政府2013年3月成立国家海洋局，就是朝这个方向迈出的具有代表性的重要一步。(69)

对于公众的广泛关注，并在新媒体上就领土边界问题发表各种各样的观点和主张，也要承认这更是社会进步的表现。多元化是当今国内外政治的一个显著特点。社会监督在一定程度上可以增加决策过程的透明度，限制决策的随意性，摆脱意识形态的掣肘，使政府在解决涉及国家主权的领土问题时更加理性，以更加符合国家长远和总体利益的方式进行决策，与对方谈判。更为重要的是，公众舆论不仅为政府决策献计献策，而且在涉及领土边界的谈判过程中越来越成为可资利用的谈判资源。因此，应该肯定，不管在边界问题上持什么样的立场，绝大多数国人的出发点都是一样的，他们都是爱国的。

但是，由于公众经历和背景不同，教育程度和掌握的信息状况有异，看问题的角度、政策主张和对政府的期待也就各种各样。尤其值得警惕的是，边界问题与一些国内问题联系起来，一些人借边界与领土争端发泄内部怨气，把敏感的领土边界问题作为国内舆论的炒作对象，把合作看成一味的妥协，把主张谈判与和平解决指责为软弱甚或卖国，只有主张强硬才是爱国的，动辄叫嚣使用武力。这些绝非健康的声音。正如一位华裔学者所指出，大多数中国人从小接受的教育告诉我们，宁愿牺牲自己的生命，也要“为了领土不惜一战”。但是人造土地、农业技术革命、全球化贸易等的发展正在改变着领土的价值。(70)边界问题的解决不仅仅涉及某一小块领土，而是牵一发而动全身，影响到外交的大局。如果在领土问题上从强调意识形态、忽视国家利益的一个极端，回归到农耕社会、前工业革命时期的另一个极端，就如同在中国高度依赖对外出口贸易而且加入更多国际条约和协议的情况下，仍然动辄把积贫积弱时代的抵制洋货作为国家对外政策一样，是与时代格格不入的。解决海洋领土边界问题的思路需要与时俱进。在国内因素对国家对外政策的影响日益上升的背景下，需要在国内通过舆论引导“中国公众对领土主权纠纷上的正确意识”，避免过激情绪对理性决策过程的干扰。(71)

从国际角度看，形势也在发生新的变化。随着中国国际地位的提高，中国解决国际问题的能力也有很大提高，政策选项也在增加。当然，这些对中国有利的因素，在争端的另一方眼里恰恰是不利因素。这也是周边国家所担忧的。在解决海洋边界问题上中国所面临的国内问题也正是周边其他国家所面临的问题，而且由于其国力相对弱小，受到弱国心态和受害者心理等影响，它们对涉及领土主权的问题更加敏感。这种状况从外部增加了与相关国家解决边界问题的复杂性和难度。在解决领土边界问题时，如果一方面将中国当做被动受害的一方，另一方面动辄提出教训小国，就是没有认识到作为大国的中国对事务发展的影响力和解决问题的能力，这种片面的思想认识很可能使我们错失有利因素和解决问题的良机。当今的中国有能力和必要将解决海洋边界问题的主动权抓在自己手中，并引导事态朝着有利于中国的方向发展。这种方向应该是符合中国国家大局和外交战略的。如果领土问题能够得到妥善解决，不仅可以维护和增进领土主权上的利益，而且也可以为中国稳中求进的战略、实现中国梦创造良好的周边环境，否则有可能赢得某一具体领土上的“芝麻”，丢掉了外交大局的“西瓜”，甚至两者皆输。

中国外交已经成为中国国内政治的重要议题，中国与周边国家围绕领海问题的争端已经成为中国外交面临的最棘手的问题。每一个爱国者在中国外交应该怎么做、应该如何处理领土边界问题上，都有着充满感情色彩的判断、自以为是的强烈观点和政策主张。然而，正如韩裔美国学者金淳基在批评中国外交政策研究界存在的问题时所说，“通常的情况下研究中国外交政策的学者把车子放在马前面，不确定前面要解释的因变量就单刀直入直接进入到解释性分析(乃至判断性的结论)”。(72)这也许是对当下国人参与中国外交大讨论中出现的各种各样状况最公允的评价和批评了。回顾新中国解决陆地边界争议的经验，其现实含义就在于，对于当前的岛屿和领海权益争端，需要高度的智慧，弄清事实，把问题放在中国国家发展的大战略和中国外交的大布局中寻求解决途径。