中国土地制度：市场化改革再出发（2）

中国土地制度改革再出发

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，土地制度改革再一次出发。产权是所有制的核心，土地制度改革“过河”应该寻找的“石头”就是土地产权。围绕“市场在资源配置中起决定性作用”的核心，深化土地体制改革的核心内容就是构建满足市场配置要素要求的土地产权，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。

1、土地产权明晰

产权明晰有利于降低要素流动和分配的成本，有利于提高经济效率。只有产权明晰的土地，才能构成市场机制配置的对象。在20世纪上半叶土地改革中，中国共产党非常强调土地产权的明晰。没收或征收地主土地的范围、分配给农民的土地都有明确的界定，并且“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证”，明晰产权。中国农村土地制度改革的一个重要内容就是土地产权的明确化。根据2002年《土地承包法》，土地承包合同一般包括发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；承包期限和起止日期；承包土地的用途等。同时，农村集体土地确权登记可有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。所以，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。国土资源部统计显示，截至2012年10月底，全国农村集体土地所有权确权登记颁证率为86%。其中广西、天津、海南、安徽等省的确权颁证覆盖率已经超过95%。2013年3月5日温家宝在政府工作报告中，明确强调要认真搞好土地确权登记颁证。

2、土地产权稳定

符合市场需求的土地产权不仅应该在空间上是明晰的，而且在时间上应该是稳定的。在中国传统土地流转中，买卖对象包括无限期限与一定期限的土地产权，抵押、典让对象是一定期限内的所有权，转租则是一定期限内使用权的流转。时间太短的土地难以通过市场调节。在家庭联产承包责任制之初，村集体拥有土地再分配的权力，不利于土地产权的稳定。不过，土地产权的稳定性正不断强化。2002年《土地承包法》第二十条规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年”，第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。于是，“土地承包权三十年不变”构成了土地流转比较稳定的产权基础。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2013年中国共产党第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。这为土地市场化流转构建了扎实稳定的土地产权基础。坚持和强化土地产权稳定性是土地市场化流转的基本前提。

3、土地产权流转

土地产权流转是土地生产要素属性决定的，也是土地产权制度的重要构成。构建恰当的土地流转制度是土地要素市场化配置的基本要求。《中国土地法大纲》明文承认农户对农地“自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。”不过，在人民公社时期，农民没有了携带土地退出人民公社的自由，土地流转不可能通过市场配置。因为人民公社不仅否定了租让、抵押、买卖等土地流转的形式，而且除了国家与公社外的市场主体几乎不存在。家庭联产承包责任制肯定了以家庭为单位的土地经营权，为土地流转机制准备了多元的市场主体，农户间土地流转成为可能。2002年《土地承包法》明文规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这就为农村土地租让打下了基础。不过，此时的交易对象还停留在土地使用权的短期租让，比较简单。林权改革探索出了新路，即按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，林权买卖成为可能。

土地产权改革不仅是分配问题，还应该将土地流转包括进来。只有实现了土地在产权明晰基础上的自由流转，才有土地要素价值的提升，实现效率与公平的兼容。所以，为了进一步构建符合土地市场需求的土地产权，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定了多种土地流转形式，提出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”同时，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，营造健康完善的土地市场。

该决定为土地产权流转实现了多方面的突破。首先，提出了多样的土地流转形式，包括抵押、担保、继承权，以及入股等。其次，实现了交易主体的多元化，即通过“有偿退出”机制，实现了农户家庭为单位的土地流转。土地产权多元化是符合社会生产组织形式多样性特征的，也是通过市场机制配置土地要素的基础。最后，交易对象的完善，即不仅农户具有土地承包权的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，而且具有宅基地用益物权的更多流转权利。这就构建了符合市场需求的土地产权制度。在中国快速城镇化过程中，针对农地城镇化的流转应该是土地产权流转机制的核心，依然需要进一步强化，尤其是城乡生产要素的双向流动机制。