江苏：城乡发展一体化要注重“三个突出”

党的十八届三中全会明确指出要健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。可以说，随着城乡发展一体化的时代意义进一步凸显，城乡发展一体化的目标更加清晰具体，推进步伐也将加快。城乡发展一体化是一个长期而复杂的过程，必须积极稳妥地加以推进。在此过程中，能否充分体现“三个突出”至关重要。

一、着眼城镇化健康发展需要，突出农业人口有序转移

从世界范围看，伴随城镇化和工业化的推进，各国农业劳动力比例下降是普遍现象和一般规律。在城乡发展一体化过程中，农业劳动力的下降过程应更多关注如何实现农业人口的有序转移。如果对农业转移人口的转移能力、转移空间以及转移风险的控制缺乏系统的制度安排，结果往往意味着城乡二元结构向城市内二元结构的变迁，意味着农村贫困人口向城市漂移，意味着社会稳定的潜在风险急剧扩大。

在城乡发展一体化过程中，必须从战略高度重视对农业转移人口的转移能力、转移空间和转移风险控制的系统谋划，促进其有序转移。为此：第一，需要系统提升农村居民人力资本水平，尤其需要重视年轻农民工的人力资本的提升，以期实现其从一般农民工向技工的转变，从而提高其在城市中、长期发展的能力;第二，需要通过小城镇的产业发展、形态建设和功能发育对农业转移人口真正形成吸引力。以大、中城市为核心带动外围小城镇同步发展是城市化、工业化发展规律的内在要求。从产业链垂直分工角度看，小城镇可以对大、中城市的产业进行功能配套并逐步缓解其人口承载及社会管理压力。更为重要的是，在不同层次的城镇体系中形成不同梯度的生活成本、人文需求、社会心理以及社会治理模式，这也是化解大、中城市内二元结构的根本出路。与之对应，需要与时俱进调整现行体制，对吸纳人口多、经济实力强的镇，应当赋予同人口和经济规模相适应的管理权；第三，需要加快形成有效化解农业转移人口生计风险的体制机制，加快出台提升农业转移人口生存权利的一揽子解决方案。当前尤其需要落实好十八届三中全会要求，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。同时，调整财政支出结构，真正建立财政转移支付同农业转移人口市民化的挂钩机制。

二、着眼现代农业发展需要，突出新型农业经营体系有序建立

城乡发展一体化内在要求加快发展现代农业，现代农业发展需要加快转变农业发展方式，农业发展方式转变的重中之重是必须加快构建新型农业经营体系。十八届三中全会决定指出，必须坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。

在现代农业发展过程中，新型农业经营体系能否顺利建立，需要注重：第一，加快发育职业农民。职业农民的发育是现代农业发展中的一项基础性工程，尽管未来农村中从事农业生产的绝对人数会逐步下降，但即使城市化率达到70%左右，还将有30%左右的人口生活在农村。如果不能从中发育出一支会经营、懂技术、善管理的职业农民队伍，家庭经营的基础性地位将难以形成，农户生产经营的主体地位难以确立，农业现代化的发展成果也难以为农民不断分享；第二，必须着眼未来，系统研究家庭农场、专业大户、农民合作社的各自成长规律以及环境支撑，在制度层面形成政策合力，更好地发挥政府作用。基于国情，可以加快探索以家庭农场和专业大户为基础的，多层次、深度合作的农民合作社。在此基础上，更好地体现出国家对农民合作社扶持过程中手段和目标的有机统一；第三，更好地发挥工商资本的作用。要鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式，做家庭农场、专业大户和农民合作社做不了的事，实现错位发展。进入土地占用少、但科技含量高的领域，更加突出发挥其科技示范、创新以及社会化服务等功能。同时要防止一些工商资本利用其资本优势在农村长时间、大面积租占农民承包地，或者过度超前流入农民承包地，把缺乏非农就业能力和机会的农民挤出农地，同时变相改变土地用途，动摇粮食安全基础；第四，在新型农业经营体系建立过程中，农民承包地经营权流转的实践创新既要进一步体现农地流转市场发育的程度，关注农民的财产权利，也要关注中长期风险，建立完善配套措施。要从国家长治久安的高度重视政府、集体和农民之间的权利责任体系的重塑。

三、着眼现代乡村社会发展需要，突出乡村形态有序变迁

乡村社会正在发生明显的结构性变化：传统乡村加速解体、现代乡村正在重构。为了实现乡村形态的有序变迁，必须高度重视乡村规划、建设和治理工作。在规划层面，需要综合考虑村庄区位、人口、产业、生态、历史、文化等不同条件，因地制宜确定村庄发展规划，特别要注意彰显乡村特色、保护生态系统，为未来乡村健康发展打下坚实基础，预留好发展空间。在乡村形态变迁过程中，既要防止规划滞后，衍生公共产品和服务的低效，也要防止规划过于超前，发展规划贪大求洋、不切实际、不接地气。

在建设层面，一要根据村庄的演化形态差异区分不同类型村庄建设的重点：适合发展为聚居型的中心村应该成为城乡公共产品和服务均等化的主攻空间。规划保留的控制型村庄，公共投入应主要体现普惠性，着重进行环境整治提升，重点改善目前脏乱差的居住环境。对于规划不予保留的搬迁型村庄，增量投入不再向其重点投入，要切实防止过程性浪费；二要针对农村公共产品和服务的资金投入与实际需求缺口较大的现状，为城乡公共资源均衡配置提供财力和制度支撑。要不断调整和优化财政支出结构，把一些合理的政策性临时安排变为制度性一般安排。社会保障、医疗、教育和环境卫生等民生类基本公共服务要有稳定的资金增长保障机制。同时，要切实改变目前公共投入资金使用较为分散，不易监管的现状，有效提高公共投入的使用效率。此外，要将农村土地增值收益分配机制的建立和乡村基本公共服务供给能力的提升有机结合起来，从制度层面有效弥补公共投入的不足，鼓励引导社会资本投向农村建设。

在治理层面，除了需要完善现有基层组织功能、更好引导乡村实现内部事务的民主管理、自主管理外，也需要适时补充适应现代乡村发展需要的各类专业人才，重点培育农村社区服务类社会组织，提高农村社区管理的专业化和社会化程度。

(执笔：江苏省委党校经济学教研部周俭初)