“治理”背后的深意

党的十八届三中全会的亮点之一就是“治理”一词的鲜明提出和频繁出现，“治理体系”“治理能力”“治理水平”“治理方式”“国家治理”“社会治理”“政府治理”等一系列与治理有关的概念在三中全会当中被反复提及，这在党中央的历次重要会议、重要文件当中都是前所未有的事情。在此之前，我们谈到国家和社会、政府和人民的关系时，总是习惯使用管理一词，社会管理、政府管理、经济管理、文化管理等等。“治理”的提出，无疑是对“管理”这一传统表述的实质性演进。从“管理”到“治理”，只有一字之变，但却有着深刻内涵。

从政治学角度看，管理是指国家行政机关运用国家权力对社会公共事务进行计划、组织、协调、控制的活动。而治理则是指公共权威为维持秩序、实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。管理和治理，目标职能基本一致，但是主体、理念、方式、路径等却有着重大差别。相比管理，治理是一种更加“优化、良性、多元化、多角度的管理”，是对管理的提升和跨越。

“治理”的提出，标志着我们党执政理念的重大飞跃，由建设传统管理型政府向打造现代服务型政府转变。公共管理理论认为，政府的使命和功能就是满足社会公共需要，为全体公众提供优质的公共服务。然而一直以来，由于受封建思想的影响，我国威治传统源远流长，政府管得太多，控得太严，缺乏服务理念和守夜意识，结果该管的没有管好，不该管的管得不少，越位现象严重，导致市场失灵、监管缺位，行政权力泛滥，侵权事件频发，群众对此意见很大。回归公民本位、社会本位的理念，变管理为服务、变控权为放权，充分尊重人民群众的主体地位，不仅是当前政府职能转变的重要内容，也是我国建设法治政府的必然要求。在此背景下，党和政府与时俱进、大胆创新，融合西方先进理念，借鉴当代治理理论，提出“治理”一词，标志着我们党执政理念的深刻转型，打造服务型政府、建设自治型社会成为全党上下的普遍共识和政府建设的根本目标。

“治理”的提出，标志着我们党执政方式的根本转变，由注重控制转到注重规范，由依赖行政命令转到依赖制度规则。在新中国成立之后的很长一段时期，由于种种原因，党和政府治国理政没有遵循按制度规则办事的思路，却在各个领域形成了按行政命令办事的惯例，使得重政策轻制度，重管控轻协调的观念异常盛行，从而导致我国制度建设的严重滞后。众所周知，在任何时期、任何国家，制度规则都不可或缺，它对于规范个体行为、调整社会关系、解决社会矛盾起着基础性作用。正如邓小平同志曾经指出的，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，规范化制定、程序化运行、法制化保障的各种制度，是实现有效管理和自主治理的重要保证和关键指标。经过几十年的努力，我们经历了从制度空白到制度初创再到制度完备的过程。时至今日，社会主义基本政治制度、经济制度、法律制度等初步建成并日臻完善，制度自信得到充分确立，依靠制度治国理政成为社会各界的共识。据统计，十八届三中全会公报当中有44次提到制度，是提及最多的三个词之一。“治理”是一种更为先进、更高层次的管理，它重视制度规则却不仅仅依赖制度规则，而是强调在规则体系的基础上唤醒民众的参与意识，调动民众的主观能动性，促进社会协同和整体互动。跟过去的简单强调“党委领导、政府主导、社会参与”的提法不同，“治理”强调各个主体的平等自愿、协商一致、包容互信、合作共赢。由“管理”向“治理”转型，不仅有利于社会管理的制度化、规范化、科学化，而且有利于我们调动各方面的积极性，充分激发市场活力和社会活力。

“治理”的提出，标志着我们党执政路径的重要转折，由政府管控式向全民参与式转变，由单主体、单向度、单渠道向多主体、多向度、多渠道转变。传统管理方式中，管理主体是单一的，只能是具有管理职能的政府行政机关及其法律法规授权的组织，其他个人和机构被排除在管理之外。权力运行向度和运行渠道也是单一的，只能自上而下，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。现代治理方式中，治理主体是多元的，既涉及公共部门，也包括私人部门，政府行政机关、社会组织、公共机构以及个人等都是主体。权力运行向度和运行渠道则是上下互动，既有政府的计划、组织、控制，也有其他机构和个人的参与、推动、协调。总之，治理者既要管理，同时也要被管理，而且首先要对自己进行管理。只有这样，才能构建协商治理、多元共治的善治格局，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的基础。

（作者单位：山东省委党校政法部）