从四个方面赋予农民更多财产权利（2）

赋予土地承包经营权抵押、担保权能

改革开放初期，农民仅获得生产经营自主权。随着土地承包期的延长，国家、集体与农民利益关系的调整，农民获得的土地承包经营权的权能逐步扩大。物权法规定，土地承包经营权是用益物权，具有占用、使用、收益权能。十七届三中全会《决定》明确要求，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。完整的产权包括占有、使用、收益、处分四项权能。实际上农民早已获得出租、转包、转让等部分处分权。十八届三中全会《决定》指出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。这就使土地承包经营权所包含的处分权更加完整。

需要注意的是，在稳定和完善农村基本经营制度的过程中，不断扩大土地承包经营权的权能有其时代背景，是正确和必要的，保障了承包户的权益，促进了农业发展，维护了农村稳定。但随着农村人口转移，承包主体与经营主体分离的现象越来越多，需要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。可考虑按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路，完善农村基本经营制度。在坚持集体所有前提下，承包权要赋予有资格的人，以体现公平；经营权要配置给有能力的人，以体现效率。只有这样，才能更好地适应推进城镇化和现代农业的新要求。“尊重集体所有权”，就是要尊重集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在促进土地适度规模经营方面的桥梁作用。“划断农户承包权”，就是要界定集体成员资格、锁定集体成员范围，在起点公平的基础上落实“长久不变”，并对承包权的权能边界进行清晰界定。“保护务农者经营权”，就是要适应承包主体与经营主体分离的新趋势，对实际从事农业生产的经营者给予更多支持和保护，让务农种粮者得实惠。

扩大农民住房财产权的权能

我国现行宅基地制度的基本特征是，“一户一宅、免费取得、长期占有、村内流转、退出无偿”。尽管物权法已将宅基地使用权界定为用益物权，但仅具有占用、使用权能，不包括收益、处分权能。因为宅基地使用权还不能抵押、流转，农民的住房附着在不能流转的宅基地上，导致农民房屋价值不能得到充分体现。农村人口流动日趋频繁，农村空心屋不断增多，大量房屋闲置，非常可惜。为解决这个问题，十八届三中全会《决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这里虽然仅提及扩大农民住房财产权的权能，但由于房地不可分离，住房财产权的流转势必导致宅基地使用权随之流转。从这种表述可以看出，这个问题极为敏感、复杂。在对宅基地使用权和农民住房产权进行确权、登记、颁证的前提下，可考虑分两步走：