简述香港福利体制的特征（3）

　四、香港的福利体制

Esping-Andersen的福利体制概念以及三维度的理论框架为研究香港的福利模式提供了可行的一个方向。例如，第一个维度福利多元就十分适合用来解释香港的福利开支较低的问题；第二个维度福利后果也使得学术分析彻底放弃对福利支出的沉迷，使香港和西方国家能够有机会在平等的条件下进行比较。但是，Esping-Andersen三维度的理论框架仍然需要进一步修改，才能适合香港的情况。下文将会从前设、福利多元、福利后果和历史发展四个方面进行讨论。

(一)前设

从上文可知，发达资本主义世界的三种福利体制主要还是针对经济合作与发展组织的成员国进行分析。那么，这三种福利体制是否能够同样适用于东亚国家或地区的福利模式呢？Holiday(2000)对这个问题提出重要的见解。他认为，在Esping-Andersen所讨论的三种福利体制中，它们的社会政策已经独立(自由主义和保守主义体制)甚至驾驭经济政策(社会民主体制)。然而，东亚国家或地区的社会政策却严格地从属、受制于“经济发展”这条至高无上的原则。根据这个本质的区别，东亚应当归为第四个世界——“生产主义”(productivist)福利体制。③

“生产主义”福利体制自提出之后，得到英文文献的广泛肯定，并且常用来指代东亚的福利模式(Gough，2004)。然而，这个名称仍然过于笼统，不能够显示出每个具体国家或地区的特点。因此，下文要继续改进Esping-Andersen的福利体制理论的三个维度，使之适合香港的情况，从而最后得出香港福利体制的特点。

(二)福利多元

第一个维度“福利多元”十分适合用来解释香港政府福利供给较低的问题。一直以来，无论港英政府还是特别行政区政府都反对增加福利支出，害怕提高税收之后会影响经济竞争力。所以，香港政府会鼓励人们先在市场和家庭中寻找支持，当市场和家庭都失败后才转向社会救助(Chow，2003)。另外，尽管香港政府不重视福利供给，但并不代表它会撒手不管福利供给。相反，香港政府会运用规管的手段调控私人途径去进行提供(Jacobs，2000)。始于2000年的香港强制性公积金就是这样一个例子。这个退休保障制度不存在再分配的作用，强制的是雇主和雇员对个人退休金账户进行一定的供款，日后的退休金从个人退休金账户支取。另外，这些供款不由公营机构进行投资，而是在政府的规管和监督下交给金融行业进行托管和增值。这样设计的初衷是为了既防止坏账的出现，又可达到繁荣金融市场、促进就业的目的(Chan，2003)。通过在“福利多元”上将香港福利体制和发达资本主义世界的三种体制比较可知，市场和家庭分别是自由主义和保守主义体制中最主要的福利提供者(表2)；然而，在香港的福利体制中，家庭和市场同时成为最主要的福利提供者。

(三)福利后果

前文已经分析过，第二个维度“福利后果”可以从社会权利(去商品化和去家庭化)和分层化两方面来显示。由于香港的福利体制在“福利多元”中十分重视市场和家庭，因此可以预测它们的社会保障制度“去商品化”和“去家庭化”的程度十分之低。1977年的政府绿皮书已经表明，社会保障制度是用来“帮助那些最不能自助的人”，即失去工作能力和家庭支持的老年人、残疾人或穷人(Hong Kong Government，1977)。此外，综合社会保障援助制度在实施的过程中营造出各种障碍来给申请者贴上“耻辱”的标签，如申请程序过分繁缛、工作人员恶劣的态度、过低的保障标准等(Chan，1998)。这些障碍形成的后果是贫困群体过分依赖市场和家庭；非到迫不得已都不愿意使用政府救助。

在Esping-Andersen(1990)的经典著作中，对去商品化的检验是通过比较收入维持的社会保障制度，如养老金和社会救助。因此，能否因为香港的社会保障制度处于较低的支出水平就判断“香港没有社会福利”呢？恰恰相反，东亚国家或地区的福利体制一般都设有全民性的教育、医疗和住房等社会项目(social programs)，并且还会通过资助非营利机构来举办社会服务。例如，香港为全体公民提供免费的医疗服务。据统计，在20世纪90年代期间，92％的住院床位由公立医院提供，并且超过90％的费用由政府支付。在房屋政策上，超过一半的居民是租住公屋或者通过政府资助购买居屋。香港政府同时也为大学生的学杂费提供补助和低息贷款(Chau and Yu，2005)。难道这些社会项目就不属于广义的“福利”吗？

由此可见，如果沿用Esping-Andersen的研究角度，只从社会保障制度来考察香港福利体制的话，它所显示的去商品化或去家庭化的程度必然较为低下，接着似乎就会得出一个结论：香港福利体制并没有较好的福利后果。显然，这个结论有悖于上文的分析。所以，只有同时考察社会保障制度(如养老金、社会救助)和社会项目(如医疗、住房、教育)在去商品化和去家庭化上的表现，才能有一个对福利后果较为全面的评估。总的来说，香港福利体制的福利后果表现出两个特点：一方面，通过鼓吹市场和家庭的支持，让人们不愿意依靠社会保障，从而使得福利支出能够尽可能地被压低；另一方面，通过兴办普惠型主义的社会项目，投资社会的人力资本，促进劳动力的保存和再生产。这两方面的结合，就能解释香港为何不像西方的经验，需要不断增长福利支出来保持经济增长和社会和谐(Offe，1984)。

至于第二个福利后果“分层化”，香港福利体制呈现两极化的特点。由于香港鼓吹依靠个人的努力来为自己的福祉“未雨绸缪”，因此长期以来并没有发展社会保险制度。直到2000年才推行了由雇员和雇主供款的强制性公积金计划。但是，这个计划不能覆盖以往没有供款的退休人士。所以，当这些退休人员经济出现困难的时候只能够靠综合社会保障援助制度获得政府的救助。因此，香港的福利体制并不能扭转贫富差距不断增大的趋势。香港的基尼系数从1991年的0.476一直上升到1996年的0.518，最后甚至达到2001年的0.525(Census and Statistics Department，2002)。这样就引出一个问题：香港福利体制如何保持合法性？也就是说，民众为什么会忍受和接受一个导致如此巨大的贫富差距的福利体制呢？下文将会重点讨论这个问题。

(四)历史发展

前文已经介绍过，Esping-Andersen认为要解释各种体制自身的特点，必定要探讨议会中权力的结构：工人阶级动员、阶级—政治结盟和体制制度化的历史影响。然而，这个解释因素在香港的社会情景下就变得不符合实际了。迄今为止，香港并不存在西方式的议会民主制度，而且劳工团体或社会民主党一直失语于政治制度中。因此，与关注发达资本主义福利体制的议会民主不同，研究香港或东亚其他福利体制的重点应该在于：从历史的角度出发，考察威权政府(authoritarian state)自上而下的意图(Walker and Wong，2005a)。

以香港福利体制的历史发展为例。香港政府一直都利用社会政策来配合其对经济发展和政治稳定的意图。1966—1967年的暴动之后，为了削弱当时共产主义者的影响力以及重塑政治的合法性，港英政府将“放任自由”(laissez-fair)的意识形态变更为“积极不干预”(positive non-intervention)。这就改变了香港整个社会政策的框架。旨在舒缓贫穷的公共援助制度始于1971年；公共住房、教育、医疗和社会福利制度也随之建立，并被称为香港社会政策的四大支柱(Chan，2011b)。然而，香港政府在接下来的几十年时间内不断拒绝更进一步的发展，如建立全民退休制度。其辩解的理由是害怕福利开支的增大会对经济发展和政府财政造成负担(Chow，1998)。

如果说香港福利体制在历史发展上的特征是威权政府能够随心所欲地利用福利系统来配合其发展意图，那么就引出了下一个问题：为什么香港的民众并没有表现出什么重大的反抗，而是“轻易地”同意这种自上而下的政策设计呢？为什么他们不会主动地争取社会权利，改变贫富悬殊的巨大差异，而是甘愿靠自身及家庭的力量来获取福利呢？现行英文文献对这个问题有两种解释，而且都与儒家主义有关。第一种解释认为，香港福利体制的这些特征深受儒家文化的影响。Jones(1993)是这种文化论解释的代表者。她认为儒家文化倡导长幼有序、重责任而轻权利，以及习惯于自上而下的国家统治。所以这也是为什么在福利多元上，东亚地区的人民会习惯性地依赖家庭和团体。反过来说，他们习惯于自求多福，甚至愿意牺牲个人的利益，去为亲属尽照顾的责任。这样导致的后果是个人不期望与政府达成社会契约，更勿论通过施压政府、制定社会政策来调节社会不平等。因此，Jones宣称东亚的国家或地区可以归入同一个类型：儒家福利国家(Confucian welfare states)。

这种文化论观点倾向于静止地、本质地解释东亚的福利文化，因此自提出后就受到强烈的质疑。事实上，大量研究已经表明儒家思想并不总是在中国人社会中占主导地位。香港的社区居民虽然仍然保留一定的家庭价值观，但是他们更向往个人权利和支持国家福利的供给(Tam and Yeung，1994)。同样，台湾和香港的态度调查显示，两地在家庭照顾的议题上尽管都是倾向于个人责任，但是它们都认为实际生活中的社会权利比预期的少(Wong et al.，2009)。另外，西方的价值体系——如维多利亚价值观、美国价值观(如新教工作伦理)甚至英国新工党的第三条道路——其实都与儒家主义在工作伦理、个人责任、家庭支持、社区互助等方面上具有相似的道德要求(Walker and Wong，2005b)。如果这些西方价值体系都能孕育社会权利的话，为何具有相似元素的香港价值观不可以呢？因此，不能武断地说独特的儒家文化使得香港不能发展社会权利。

由于以上的批评，现行英文文献逐渐转向第二种观点来解释香港福利体制的合法性所在。这种观点把文化论转变为意识形态论，认为是威权政府利用手上的话语权力，启动了一系列政治意识形态来塑造民众的认同，从而辩护、维持自己对福利体制的安排(Walker and Wong，2005a)。这样，儒家主义与香港福利体制之间的关系就可以重新解释为：香港的威权政府有选择性地挑选某些儒家的价值观来为自身的福利体制进行合理化。

上文已介绍过，香港的福利体制自从20世纪70年代之后就没有经历太大的变化。用意识形态论解释，原因在于香港政府一直利用一些“花言巧语”(rhetoric)来辩护福利支出不能增长的原因。这些“花言巧语”围绕着中国人传统的价值观，包括以家庭为中心、社区互助、孝、服从、纪律性和责任。90年代的《跨越九十年代香港社会福利白皮书》指出，香港福利政策的制定需顾及这些一贯的价值观，如“关怀家庭、力求上进、自力更生、互相扶持、不愿意依赖‘福利’、极重视社会秩序，以及具备灵巧机智的特性”(港英政府，1991)。香港回归之后，首任行政长官董建华也作出类似的评论：“我们应该发扬我们传统的美德，例如孝、人性、注重教育和勤奋。我们偏向咨询，而不是对抗。”(Tung，1999；Cited by Chiu and Wong，2005：85)最新一份《香港社会福利的长远规划(咨询文件)》再次沿袭了以往的价值观：“家庭应为个人的培育提供一个扶助和关怀的环境，让他们成为社会上负责任及有贡献的市民”，“应提倡个人与家庭之间互爱互助，建立社会支援网络”。(香港社会福利咨询委员会，2011)