简述香港福利体制的特征

【内容提要】 本文的目的是从总体上概括香港福利体制的特征，从而指示出香港福利体制对内地的借鉴作用。本文通过回顾前沿的英文文献，首先认为“福利国家”概念应该被“福利体制”所取代。接着，利用福利体制理论所蕴涵的评估维度(福利多元、福利后果和历史发展)来对香港进行分析。本文指出尽管存在一些“普惠型主义”的社会项目，威权主义和片面的儒家主义的结合使得香港福利体制过分依赖市场和家庭，导致不能落实社会权利以及改善社会的两极分化。因此，在签署CEPA、内地和香港更紧密合作的背景下，内地需要根据香港福利体制的特征汲取经验，做到“去劣取精”，这样才能真正地促进社会管理创新。

【关 键 词】福利国家/香港福利体制/市场/威权主义/儒家主义

一、背景

2003年，内地与香港签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)。CEPA的确立，原意是为了更进一步促进内地与香港之间的贸易与投资的发展。2007年和2008年的CEPA补充协议四和补充协议五更令人眼前一亮，提出了内地与香港将在社会服务范畴里进一步合作。两个补充协议的具体承诺是允许香港服务提供者在广东省以独资民办非企业单位的形式举办老年人或者残疾人的福利机构。2010年粤港两地签订的《粤港合作框架协议》指出，广东需要为这些香港背景的社会福利机构提供与内地民办社会福利机构同等的政策。可以看出，粤港两地正在积极尝试，在为老年人和残疾人提供托养、康复等服务的同时，也在探索香港服务提供者在粤举办福利机构的发展模式和管理经验。

除了社会福利机构之外，社会服务的另一组成部分——社会工作人才——更依赖香港的经验和支持。根据深圳社工协会的统计，截至2011年11月30日，香港督导共为深圳社工提供了26563次个人督导、9693次小组督导、953次专业培训；组织社工前去香港参观学习达1274.5小时；开展各类社工交流活动162次，直接培养指导深圳的初级督导、见习督导、督导助理等各层级本土督导人才220余人(刘荣，2012)。据广东省民政厅透露，截至2011年10月底，广东各社工机构共聘请130多名香港督导。例如，深圳于2008—2010年相继投入700多万、1000多万和900多万元的资金聘请香港督导。另外，为了吸纳更多的香港社会工作人才北上，广东省甚至打算先行先试，通过对香港社工进行国情培训的方式来认证资格，取消香港社工考取内地资格证的要求(唐苗苗，2012)。

事实上，内地与香港在社会服务(社会福利机构和社会工作人才发展)上的合作仅仅是一个开端，内地正在计划全面学习香港社会政策的各个领域。例如，广州市提出，“学习借鉴香港先进经验，推进社会管理改革先行先试”，重点在“增强政府社会管理和公共服务职能、增强社区服务和管理网络、增强社会组织服务社会功能等领域先行先试，力求在社会福利、社会救助、医疗卫生、社区建设、社区矫正、养老服务、残疾人服务、政府购买服务、发展社会组织、加强社工和志愿者队伍建设等方面取得突破，促进社会事业蓬勃发展，保障市民享有各种基本权益，维护社会和谐稳定，为建设‘首善之区’打下坚实基础”(中共广州市委、广州市人民政府，2009)。由此可见，香港社会政策——如社会服务、社会保障、医疗等方面的理念和经验将会对内地(特别是广东)发挥着重大的影响作用。

在这样的背景下，以下的研究问题就显得特别重要：既然我们要学习香港先进的社会管理经验，那么究竟它的社会政策有什么特点呢？在现行文献中，一方面，内地学者对香港社会政策的研究大都停留在对某一具体政策及其制度的描述，如缓解贫困的综合社会保障援助制度(谭兵，2005)、老年人的社会福利模式(田北海、张晓霞，2008)、残障群体的社会支持(刘祖云、毛小平，2010a、2010b、2011)等。尽管这些研究都能详尽地向内地介绍香港具体的社会政策，甚至还进行比较研究，但是他们的目的并不是从整体上去概括香港社会政策的特点，特别是建立在已有的英文文献的成果基础上。另一方面，内地学者关于CEPA的研究大都集中在服务贸易(蔡宏波、杨晗，2011；于绯，2009)、法律及其效力(杨丽艳，2006)、大珠江三角洲的区域发展(左正，2004)以及高等教育的制度化合作(陈昌贵、陈文汉，2004)等领域。因此，CEPA背景下如何使得内地和香港社会政策融合是一个亟待研究的题目。

为了从总体上概括香港社会政策的特点以及提出香港社会政策对内地的借鉴意义，本文通过回顾前沿的英文文献，作出以下安排：首先，介绍“福利国家”概念是如何因东亚具体的社会情况而受到严重的质疑，从而被“福利体制”概念所取代；其次，利用福利体制理论所蕴涵的评估维度来对香港福利体制进行分析，从而得出香港福利体制的特点；最后，根据香港福利体制的这些特点，本文尝试就CEPA背景下，内地和香港日后在社会政策方面的合作和学习提出自己的见解。

总的来说，本文的研究意义在于：通过整合一个理论框架，从总体上归纳出香港福利体制的特点，从而为日后的CEPA合作以及内地的社会管理创新提供理论根据以及政策方向。

　二、种族中心构建的福利国家

福利国家在中文的表述中，总会在前面加上“西方”两个字。之所以把福利国家和西方联系起来，原因是人们通常对福利国家有两个迷思：①只有西方发达国家才能够大幅度地对福利进行投入；②西方福利国家的高投入会导致国民高水平的福利状态(well-being)，也就是有着良好的福利后果。针对第一个迷思，即使西方学者也曾经在很长的一段时间内把福利支出当做福利国家的标志(Therborn，1983)。表1列举出一些国家或地区1960—2001年的社会支出占国内生产总值的比例，这个比例代表着这些国家或地区的政府通过税收把经济成果转化为社会福利的能力。通过比较可知，日本的数据一直与美国和爱尔兰相仿，甚至从1999年(15.1％)开始就已经超越这两个国家。

那么，这是否意味着福利国家不一定是西方发达国家的专利呢？还有，香港的比例一直都是最低的，但是香港并不是和全部的西方福利国家没有可比性。例如在2001年，香港(11.7％)跟爱尔兰(13.8％)和美国(14.8％)的差距并不如跟澳大利亚(18.0％)、经济合作与发展组织(21.9％)以及挪威(23.9％)的差距那么明显。那么，为什么香港就不能像爱尔兰和美国一样被认为是“福利国家”呢？由此可见，把福利支出当做福利国家的标志其实是一个不精准的定义，因为在实际中并不能找到一个显著并且永恒的门槛标准，来区分福利国家与非福利国家。

至于第二个迷思，西方福利国家的高投入是否会导致良好的福利后果呢？联合国开发计划署公布的《2011年人类发展指数》表明，东亚国家或地区花费了较低的福利支出，却能在教育、医疗和生活标准方面达到可与西方福利国家相比较的后果。例如，日本(12)、中国香港(13)、韩国(15)、新加坡(26)的排名仅次于德国(9)、瑞典(10)和瑞士(11)，而且都比英国(28)要高(UNDP，2011)。由此可见，福利开支并不与福利后果成正比关系。也就是说，一个国家或地区较高的福利开支并不代表它拥有较高的福利状态，从而使得这个国家或地区够资格成为“福利国家”。

通过破除以上两个迷思，我们就可以知道从“量”(福利开支)上去定义福利国家是有严重缺陷的。那么，福利国家可以从“质”上去定义吗？Briggs(2000：18)曾经对福利国家作出这样的经典定义：“福利国家是这样的一个国家，它有意地运用组织的权力(通过政治和行政)，努力地在至少三个方向上去修正市场力量的运作：第一，不管他们的工作或财产的市场价值，保证个人和家庭的最低收入；第二，使个人和家庭能够面对一定的‘社会意外’(如疾病、衰老和失业)，减少不安全的程度；第三，确保所有的公民在没有身份或阶级的区隔下，能够获得一些在某种程度上公认的社会服务的现行最好的标准。”从这个定义可以看出，福利国家概念包含三种特征：①福利供给是福利国家的主要角色，如对疾病、衰老和失业的保护；②最低收入保障是福利国家的责任；③每一个公民都能有资格获得和他人一样的社会服务，也就是普惠型主义(universalism)的福利。但是，现实中的西方福利国家并不都符合这些特征。

首先，国家的角色可以是多样的，福利的提供者并不一定只有国家。Esping-Andersen(1990)的经典研究已经发现，大部分西方资本主义国家在福利中的主要角色并不是“供给”。在以美国为代表的自由主义体制中，国家是当个人和市场都失败后才进行介入，因此是“边缘的”；在以德国为代表的保守主义体制中，国家鼓励家庭、职业团体、教会进行福利供给，因此是“辅助的”。另外，在现实的西方国家中，福利供给的途径可以是多元化的。自由主义体制以市场为主要途径，保守主义体制以家庭、行业协会、教会为主要途径。

其次，个人和家庭的最低收入并不完全由国家保障，还取决于个人的责任。例如，从20世纪90年代起，英美两国开始执行工作福利(workfare)政策。即使符合入息条件，贫困人群还需要表现出寻找工作的意向，如投递求职申请和参加面试；甚至被要求从事公益劳动才能够继续领取社会救济金。美国总统克林顿甚至于1996年签署法令，要求领取社会救济TANF①的时限不能超过5年，希望借此来刺激领取者为个人负责，“积极”寻找工作，从而减少领取救助金的人数(Chan，2011a)。

最后，并不是每个西方福利国家都建立起普惠型主义的福利。英国的医疗系统NHS②是普惠主义的典范：任何一个英国公民甚至外国人士在居留一定时期后只需支付少量的处方费，就能获取医疗服务和药物。然而，美国的医疗系统则以商业保险为主，政府补贴为辅。1.63亿65岁以下的人通过雇佣关系获得了医疗保险，另有1800万人在保险市场上自行购买了医疗保险；在另一端，政府为4400万老年人和残疾人以及6100万贫穷人口提供医疗照顾制度(Medicare)和医疗补助制度(Medicaid)。然而，目前尚有占美国人口15％(4600万左右)的人缺乏医疗保障。即使最近的奥巴马医疗改革法案，也只是资助其中3600万人购买医疗保险(魏华林、彭晓博，2010)。显然，这种以个人工作、收入支付能力为基础的医疗系统，是与以公民身份(citizenship)为资格的普惠主义背道而驰的。

由此可见，并不是每个西方国家都能完全符合福利国家概念。更讽刺的是，即使符合福利国家概念也未必能够被承认为福利国家。以香港为例。自20世纪70年代后，香港就建立起与英国NHS相似的公立医院制度，推行9年甚至12年的免费教育，大量兴建公共保障性住房，具备保障低收入人群生活标准的综合援助制度，政府还资助非营利机构承担社会工作服务。这些制度大致上都吻合福利国家在“质”方面的定义，那么，为什么香港不能被称为“福利国家”呢？换句话来说，福利国家的本质究竟是什么？

Walker和Wong(2004)承认，东亚国家或地区的福利模式与西方福利国家有很多相似的地方；它们不能纳入福利国家的原因是：福利国家从本质上是一个“种族中心的构建”(ethnocentric construction)。这些福利国家的唯一共同点在于它们都是经济合作与发展组织的成员国，制度上都拥有资本主义市场经济和西方议会式民主。这是为什么同样具有较低的福利支出的日本能够一直作为亚洲的代表而进入福利国家的原因。另外一个例子就是当韩国建立了民主制度、加入了经济合作与发展组织后也可以获得福利国家的一席之地。

综上所述，福利国家无论从“量”还是“质”上的定义都具有不足之处，其外延只包括那些具有西式民主或市场机制的社会。像香港这样缺乏议会民主的地区，即使具备与福利国家概念相符合的特征，仍会犹如种族歧视般地被西方学者所忽略。因此，理论上需要寻找一种新的视角，容纳不同的福利模式，而不是简单地以中西方划分。下文介绍的福利体制理论就是一个可行的解决方法。