李晓琳：深化户籍制度改革的问题及五大建议

2.土地制度改革的难度较大。在我国，土地已经成为重要的财富，中央、地方各级政府、农民对土地各有不同的利益诉求，相关改革直接触动多方利益，特别是地方政府对土地的依赖性不断增大，土地制度改革已经不仅仅是农村的改革，也是财税体系的改革，更是城乡利益格局的改革，从而增大了改革的复杂性和艰巨性。当前，需要进一步研究农民转户后，土地如何处置才既能满足改革的需要又保护了农民的基本利益。

(四)大城市及特大城市户籍制度改革矛盾集中

1.入户需求与供给之间的矛盾突出。比较而言，大城市及特大城市就业机会多、公共服务质量更好、社会保障体系较完善、教育等公共资源更充裕。因此，大城市及特大城市户籍放开的挑战也更大。限制大城市及特大城市人口规模，主要是出于对这些城市一旦取消入户门槛后所面临的人口迁入压力和资源承载压力的考量。如一些特大城市出现的用地紧张、交通拥堵、空气污染、就学就医困难等问题。这些问题不解决，改革难有实质性进展。

目前，“北上广”及部分大城市完全放开户籍并不现实。如何通过公共服务、土地等相关制度的改革逐步剥离附加在户籍上的利益，在户籍制度改革与城市承载力之间寻找最优结合点，从而为深化改革做好准备，这是当前亟须解决的难题。

(五)解决存量流动人口的相关改革问题难度较大

农民工是我国城市流动人口的主要组成部分，也是城市建设中必不可少的一部分，由于他们长期在城市工作生活，与农业的联系越来越少，尤其是新生代农民工对在城市落户的愿望更加强烈。但农民丁户改的难点多、情况复杂，成为改革过程中的难点。

主要体现在：一是对农民工的欠账较多。以社会保险为例，国家统计局公布的《2012年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工参加社会保险的水平总体仍然较低，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。二是农民工总量较大。《2012年全国农民工监测调查报告》显示，2012年全国农民工总量达到2.63亿人，比上年增长3.9%。三是农民工亦工亦农的身份增加了改革的复杂性。

(六)户籍制度改革成本分担机制的合理设计缺位

1-合理的成本分担机制是户籍制度改革的基础。就地方政府而言，推动户籍制度改革，给更多的外来人口市民待遇，意味着财政开支的扩大，短期来看难以收到显著成效，而原有利益格局也可能被打破。特别是承载较多外来转移人口的城市改革成本较高，地方政府多对承担大量外来务工人员户籍制度改革成本表现出畏难情绪。由于落实公共服务体制改革和土地制度改革，无法离开成本分担机制这一关键性制度设计。因此，此项改革将会面临较大阻力。

2.成本分担机制的设计面临众多难点。一是我国各地情况有较大差异，市民化成本数额和地方政府财政支付能力千差万别。二是利益格局复杂，涉及到包括中央政府、地方各级政府、企业、个人等多方分担主体，农业转移劳动力流入地政府和流出地政府等利益相关主体，是各种关系之间的利益博弈。三是涉及到中央分税制和转移支付政策等的调整和改革。四是当前亟需进行的市民化成本测算，由于涉及到多项福利、土地支撑、地区差异等因素而一直未有科学、可信的结果。