汪玉凯：增设直辖市，推动政府五级变三级

在中共十八届三中全会描绘的气势恢宏的改革蓝图中，“推进国家治理体系和治理能力现代化”尤为引人瞩目。而政府改革则是国家治理体系和治理能力现代化的关键。

但综观改革开放35年来的7次政府改革，无一例外地将改革重心放在横向的政府机构调整，纵向精简政府层级的改革则始终未能摆上议事日程——不仅未能精简，反而由四级政府架构演变为更复杂的五级政府体系。

随着三中全会决议提出，进一步“优化政府组织结构”，推进中国五级政府体系向国际通行的三级政府体系转变的改革已迫在眉睫。接受《21世纪经济报道》采访的国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，应该通过新增直辖市将中国的省级行政单位增加至40个，为行政上推进省直管县创造条件；并虚化乡镇这级政府，将其变为县级政府的派出机构，从而形成三级政府体系。

市管县体制背离改革初衷 

《21世纪》：自改革开放以来，中国共进行了7轮政府改革，但无一例外都是横向的政府机构改革，而没有在纵向上进行精简政府层级的改革，原因是什么？

汪玉凯：这30多年来，中国进行了7次大的政府机构改革，成绩值得肯定。伴随着中国市场化的改革进程，经过7次政府改革，从整体结构到运行模式，已基本由计划经济政府转向市场经济。

但总体上看，这30年政府改革都是从横向的部门设置的科学性、上级对下级放权上面考虑，而没有从纵向上来考虑问题。并且，纵向的行政设计不仅没有扁平化，相反还复杂化了——改革开放前，中国是四级政府管理架构，改革开放后却变成了五级政府体系。

因为改革开放前，中国城市化率非常低，虽然也存在一些地级市，但地级市不管县；绝大多数县是由地委行署管理——而行署是省委、省政府的派出机构，没有人大、政协和相应的公检法机构，不是一级政府。1982年后，在探索发挥中心城市辐射作用、带动区域经济发展的过程中，开始地市合并、市管县改革——这等于在县之上增加了一个行政层级。市管县最初在“长三角”进行，很快风靡全国，除了海南和少数地方保留民族自治州、地委行署外，大部分地方都改成市管县体制，中国也就由四级政府变成五级架构了。

《21世纪》：地市合并、市管县改革是否达到了当初以中心城市带动周边县市这一改革目标？

汪玉凯：市管县当初的设想很好，在一些地方也不是一点作用没起，尤其是对中心城市的快速发展起了很大作用——地级市毕竟掌握了县的资源、管人，就把县域资源调度上来加快地级市的发展。可以说，现在300多个地级市的快速发展，很大程度上与市直管县体制有关。但市管县也阻碍了县域发展：市管县之前，省是通过地委行署管县，行署只是一个过渡性机构，不会截留资源；市管县之后，市就可能把一些资源——政策、资金、指标等截留。并且，地市合并表面上减少了地委行署，但财政供养人员并没有减少，反而增加了很多。所以，市管县的初衷不但没有实现，反而还背离了。

此外，在纵向上的行政改革探索过程中，为了协调解决大城市和省会城市的利益，成立了一些副省级城市和计划单列市。这就直接在城市类型上又增加了两种模式，使情况更复杂。因为计划单列市的行政级别要比地级市高半格，也使得整个行政层次上升。