汪玉凯：增设直辖市，推动政府五级变三级（2）

不精简层级难以根治“跑部钱进” 

《21世纪》：未来横向的政府机构改革还有空间吗？从时机上看，现在是否到了应该将政府改革重点转向纵向精简政府层级？

汪玉凯：虽然横向机构整合越来越接近于合理，但并没到尽头。经过今年这一轮中央政府机构调整后，国务院还有25个组成部委——而发达国家一般不超过17个。未来，可以考虑进一步整合组建大农业、大文化、大社保部门。此外，市场监管机构如工商质检、食药监管总局、地税、国税，也可以考虑合并。

政府改革往纵向行政层级调整方面推进，已经非常紧迫。原因是：

第一，如果纵向五级政府不进行整合，很难建立起规范的财政转移支付制度。目前，中国是五级政府、五级财政，各个部委掌握了290多项专项转移支付，从县到市再到省，都“跑部钱进”，只有变成三级政府、三级财政——中央财政、省财政、县市财政（乡镇不设财政），才有可能建立相对规范的财政转移支付制度。随着地方政府土地财政依赖度大大下降，将来要培植地方税源，在这个过程中，规范的财政转移支付也非常紧迫、非常重要。

第二，五级政府，特别是纵向不扁平化，上级政府对下级约束性很强。所以，市管县体制必须改掉。

第三，从客观条件看，也具备了加快精简政府层级的可能。现在交通非常发达，很多地方的县委书记当天到省政府开会没问题。并且信息化程度加深，电子政务使信息传递手段发生历史性变化。

此外，城镇化正在高速前进，如果纵向政府结构不调整，管理会走到死胡同。比如，现在除了直辖市、省会城市、副省级城市、计划单列市、地级市、县级市，一些地方还在探索镇级市、村级市！一些镇有几十万人口，如果治理结构上不突破，镇级市怎么管理？所以，必须突破公共治理结构、打破完全按照行政级别设市。

增设直辖市以推进行政省直管县 

《21世纪》：对于精简政府层级的改革，有两种不同的观点：一种是“虚省实府”，另一种是“实省虚市”，你倾向哪一种？

汪玉凯：但现在经济、交通、通讯高度发达，不需要那么多地方机构。而且，不管在国外还是国内，省这一级都很必要。中国历史上就是行省制，现在不应回到过去那种“州府管县”的结构，而应继续推进省直管县。

考虑到中国地区差异性大，省直管县第一步是财政上省直管县，待将来条件成熟后，要实现行政上省直管县。现在看，财政上省直管县推进较快，但行政上推进得非常慢。因为这个过程中有很多问题，比如县的财政省级管，行政上还是地级市管，地级市缺乏积极性。但最主要的难点是：第一，全国省级单位相对较少，如果一个省的管辖范围不做调整，要管上百个县和县级市，数量太多，对省的压力很大。第二，现在省级政府管的事情太多，中央很多政策、权力下放到地方以后，省是最主要的处理单位，省直管县难度大。

解决第一个难点，如何调整行政区划就成为一个大问题。相对容易操作的办法是，首先增加直辖市。一个省有两个行政中心、两个大城市的，拿出其中一个做直辖市。比如大连、青岛、宁波、厦门、深圳，都可以改为直辖市。这样像辽宁、山东、广东这样的人口大省就大大减少了。只要把现在31个省级行政单位增加到将近40个，省直管县的条件就越来越具备。 

解决第二个难点，就要削减省级政府管理过多的权力，将整个管理重心下移到地级市、县，甚至镇。比如，海南没有进行市管县，管得也挺好。省级权力下放，与改革有很大关系，要有改革的魄力。

只有在行政区划调整、省级权力精简下放方面做一些探索，调整五级政府架构才能推进。