[北京两会专评] 为人代会行使立法权点赞

北京市第十四届人民代表大会第二次会议1月16日召开。本次会议内容的一大亮点就是将安排三项法规进行审议，包括公众广泛关注的《北京市大气污染防治条例(草案)》；以及涉及人大制度和代表履职的《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(草案)》、《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例(草案)》。今后，北京将把人代会上立法作为一项制度固定下来。凡是涉及人大制度、首都改革发展的重要问题、人民群众普遍关注的问题这三类地方性法规，都要纳入人代会立法。

人代会直接立法，是充实人大代表立法权、增加立法民主含量、提高立法质量的应然之举。人代会立法成为制度固定下来，必须点赞！

上一次在市人代会上对法规进行审议，已是2001年。这一次，人代会时隔13年再行使立法权。

人大代表立法权虚置是一个老问题，也是一个大问题。所谓立法权虚置是指人大代表名义上虽然享有立法权，但实际上很少行使立法权或行使不充分。近年来，媒体报道某些地方出现“景观化”立法，制定出的条文华而不实、不接地气，解决不了问题反而贻笑大方。出现这些问题的原因，除了立法程序不规范不严谨，缺乏充分的前期论证调查外，人大代表立法权虚置、民众参与程度低是重要原因。

人大代表立法权虚置的一个重要表现是常委会替代人代会立法的比例过高，人大代表尤其是地方人代会直接参与立法的机会较少。比如北京人代会就是13年来首度行使立法权。当然，常委会替代人代会立法既有制度上的原因，也有现实条件的制约。

在制度层面，根据我国宪法和《立法法》，省、直辖市、较大市的人民代表大会和它们的常务委员会均有权制定地方性法规，并没有明确哪些法律必须交由人代会立法，哪些法律可由常委会立法。地方立法都是通过地方人大常委会进行，并不存在直接的法律障碍。在现实层面，一方面由于人代会会议周期较短，一般仅有一周，且议程安排众多，工作繁忙，时间有限。另一方面审议立法需要较长时间，还需要一定的专业知识。因此人代会直接立法存在主客观障碍。出于立法效率的考虑，人代会直接立法的情况很少，一般是常委会替代立法。

宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。参与立法是人民群众参与管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的重要手段。同时，由于法律具有普遍约束性和强制性，对群众利益的影响具有全局性，理应具有广泛的群众代表性。现实中，常委会成员较少，例如北京有70多名常委会委员，而人大代表有700多名。如果有更多的人参与进来，立法的科学性、民主性能够得到更充分的体现。从另一个角度来讲，也是提高立法的民主含量，真正把民主立法、科学立法落到实处。

当然，事无巨细不分大小都交由人代会立法也是不切实际的。参照全国人大和全国人大常委会的立法分工，地方人大和地方人大常委会也应当分工，不能完全混同各自的职能。总体来说，事关地方人大基本制度、地区重大事项、影响人民基本生活的重要问题都应当由人代会立法，其他非紧急、非全局性问题可交由常委会立法。至于哪些更具体的事项需要提交人代会立法，还需要在实践中慢慢摸索总结，逐渐形成规范性制度，让人代会立法也有法可依，并逐渐推广至全国层面。