新“三驾马车”拉动城乡二元体制转型

从上海运送货物到北京，运费居然比运到美国西海岸还贵。如此尴尬的事实让我们思考如何加大对内开放力度。

在第五届中国经济前瞻论坛上，全国政协经济委员会副主任石军针对阻碍城乡发展一体化的二元体制壁垒提出：“中国的对内开放只能算半开放，这不仅严重制约城乡一体化发展进程，还大大滞后于对外开放。必须依靠‘开放、改革、管理’这三驾马车拉动城乡二元体制转型。要在对内半开放基础上进行全面彻底的开放，从根本上打破农村与城市、农业与工业相互封闭的体系，建立健全城乡发展一体化体制。 ”

对内开放应该先行一步

城乡二元体制，说到底就是把农村与城市、农业与工业割裂开来，形成相互封闭体系的体制。 “实践证明，破除这种封闭体制的首要手段就是开放。因为不通过开放就难以打破城乡壁垒，就难以推进城乡一体化发展。 ”石军认为，用开放手段打破二元结构，我国已经迈出较大的步伐，如果不在城乡之间撕开口子，大量农民工就进不了城市，就谈不上在城里就业。

石军曾经在山东、甘肃工作过，他谈到现实状况时说：“目前在省际之间、市际之间、县际之间、城乡之间的‘断头路’时常可见。至于城乡之间的壁垒更是重重叠叠，这既表现在户籍、土地和公共服务制度上，还涉及城乡管理观念、方式和政策等诸多方面。 ”

石军提出，要破除城乡二元体制，首要工作是要按照党的十八大和十八届三中全会的部署，遵循市场经济规律，积极推进对内开放，在对内半开放基础上进行全面彻底的开放，从根本上打破农村与城市、农业与工业相互封闭体系，建立健全城乡发展一体化体制。

改革需跟上开放步伐

而在扩大对内开放中，要使改革紧紧跟上开放的步伐。

“户籍制度改革是破除二元体制的关键，也是农民反映最为强烈的问题，必须放在重中之重的位置。 ”石军说，要按照十八届三中全会《决定》提出关于创新人口管理、加快户籍制度改革的要求，全面放开建制镇和小城市的落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市的落户条件，严格控制特大型城市的人口规模，加快形成城乡统一的户籍管理制度，使户籍管理制度与农业转移人口的市民化达到相适应的程度。

公共服务制度改革也应伴随户籍制度改革稳步推进。先要把进城落户农民在农村参加的养老保险、医疗保险规范接入城镇社保体系。并对农村转移人口实行养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等基本社会保障全覆盖。还要使农业转移人口享有城镇居民基本住房保障服务，在子女就学、公共卫生等方面享有同等待遇。并且建立完善农业转移人口市民化成本的分担机制。

他谈到有些人对农民进城打工 “两头占”有意见：一边打工赚钱，一边在村里有地。有人建议把进城务工农民的土地收回来。在石军看来，这是不可行的，如果收回土地要捅大篓子。最应该做的不是收地，而是改革。“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。 ”

北京市朝阳区三间房乡把农民的土地承包权转化为入股权，通过入股权使农民得到土地的收益权，还通过农民进入企业工作获得工资性收入。 “这样的制度安排，老百姓很高兴，不仅解决了土地征收和交易制度的弊端，也保障了农民长期稳定的收益。 ”石军说。

依靠管理制度来保障

“除此之外，建立健全城乡发展一体化机制，还必须运用管理这驾马车拉动，必须依靠管理制度进行保障。 ”石军如此认为。

首先，要对过去制定的法律法规进行修订完善。主要包括《中华人民共和国户口登记条例》、《城市房屋拆迁条例》和《土地管理法》。《户口登记条例》是1958年出台的，改革开放以来虽然采取了调整措施，但仍然没有从根本上改变原有户籍制度。对城市的住户是按照《城市房屋拆迁条例》，对农村居民是按照《土地管理法》来确定补偿方式的。这两种不同的补助方式导致了土地收益的天壤之别，对农村居民不公平。

他建议对不公平的法规，按照公平公正的原则进行修改；对已经过时的法规，抓紧按照当前的形势和发展趋势要求补充完善；对于有些法规只有原则性的规定，许多条文相互打架，就需要进行调整和细化；有些法规部门色彩浓厚，需站在全局高度进行修订完善。

其次，既强调法律体系的完备性，又要维护法律的权威性。要研究制定一批新的法律法规，同时抓好法律法规的有效实施。法律的有效实施比制定法律法规要难得多，不仅要加强法制教育，全面树立法制观念，还要“把权力关进法律笼子里”，用法律管住权力，同时加强对实施的监督。（记者刘慧）