郑功成：中国社会保障制度变革取向（3）

实现社会保障城乡一体化的关键性措施

要真正完成社会保障体系城乡一体化的建设任务，特别需要采取如下关键性措施：

第一，通过制度整合，实现社会保障体系城乡一体化。要实现社会保障体系城乡一体化，必须确立各项制度整合与优化的合理路径。其一，在社会救助制度方面，应当尽快制定《社会救助法》，对城乡居民申请救助给予平等赋权，彻底清除现行政策中城乡分割的痕迹；同时，在现行《城市居民最低生活保障条例》的基础上，尽快制定新的《最低生活保障条例》，它不仅应当同时适用于城乡居民，而且还需要重新设定收入与财产标准，矫正这一制度现实中的巨大缺陷。再择时制定有关医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等法规，同时适用于城乡居民。有了统一的法制规范，社会救助制度便实现了城乡一体化，它虽然不可避免地会因地区发展失衡与城乡发展失衡而存在着一定的差距，但制度的一体化必然直接有效地促进权益的平等化。

其二，在医疗保险方面，需要尽快整合城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗，即以统一的居民基本医疗保险替代分设的城乡居民医疗保险，再在此基础上，实现与职工基本医疗保险制度的整合，最终建立起覆盖全民的统一医疗保险制度。由于城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗均采取政府补贴与参保人个人缴费的筹资机制，并必定要享受同等的医疗保障待遇，它们的整合并无制度之间的内在冲突，主要的阻碍因素仍然是管理体制的部门分割，因此，整合这一制度的关键在于调整部门职能并实现集中管理。杭州、成都、东莞等许多地区已经实行城乡居民医疗保险一体化的事实及其取得的良好效果，表明实现医疗保险制度城乡一体化应当是水到渠成的事情。

其三，在养老保险方面，需要分类分层推进。目前的城镇（无业）居民养老保险与新型农村养老保险可以通过制度整合走向一体化，它们的有利因素在于筹资机制与基础养老金待遇的一致性，不利因素则是真正意义上的市民与农民确实存在着职业差异与生活风险差异，农民因拥有土地更多了一层保障，城乡之间的生活成本也往往差距甚大，这些都是必须要充分考虑的因素。而值得高度关注的其实是农民工与失地农民，不宜为其单独建立一种制度，但必须打通让他们融入现行养老保险制度的路径。

其四，在社会福利方面，要尽快打破老年福利事业的城乡分割格局，最急切的是要打破城镇公办养老福利院与农村敬老院因城乡户籍制度而分割的现状，制定统一的老年福利事业法规，统筹老年福利事业的公共资源与服务设施，真正实现社会化发展。在残疾人福利、儿童福利及妇女福利事业发展中，同样需要彻底打破城乡户籍政策的藩篱，根据地区需要统筹规划布局，以满足当地城乡居民的需要为发展目标。

其五，在其他社会保障方面，同样需要进行制度整合与调整。例如，住房保障作为我国社会保障体系中的重要项目之一，虽然客观上要以城镇为重点，却不应当成为城镇低收入家庭的专利，必须同时惠及农村困难居民，应当制定《住房保障法》，确立城乡居民平等的起码居住权，并通过统筹考虑城乡居民中的低收入群体需求、土地资源的合理配置与保障性住房建设的合理布局，使之成为城乡一体化的制度安排。