郑功成：中国社会保障制度变革取向（4）

第二，深化政府机构改革，实现社会保障集中管理并切实推行问责制。在社会保障体系建设城乡一体化目标与方向明确之后，社会保障管理体制合理与否便成了决定性因素。符合制度规律的管理体制应当是尽可能地将所有社会保障事务集中到一个政府部门统一管理，即使做不到高度统一，也要将同一类别社会保障项目由一个部门统一管理，这样才能在权责集中的条件下做好统筹规划与顶层设计，并可以推行问责制。针对我国目前管理体制尚未理顺的现状，在建立大社会保障部暂时不具备条件的情形下，应当将社会保险事务交由人力资源和社会保障部统一管理，将社会救助事务与社会福利事务由民政部统一管理。为此，需要调整相关部门的职能，同时充实上述两个主管部门的机构，让其切实承担起分工管理全国社会保障事务的职责。一方面，应当将卫生部门管理农村合作医疗的职能划归人力资源社会保障部门，以确保该部门统筹规划并切实推进医疗保险制度的城乡一体化；将卫生、人力资源和社会保障、住房与城乡建设等部门的相关救助职能划归民政部，让民政部切实承担起推进社会救助城乡一体化的职责；同时，让工会、妇联、残联等组织回归人民团体或社会组织，将其分割的有关福利事业管理职能划归民政部门统一管理，同时取消包括国务院老龄工作委员会、残疾人工作委员会、妇女儿童工作委员会等部际协调机制中的福利管理职能，让民政部门切实承担起管理全国社会福利事务并推进城乡一体化的职责。之所以需要进行以上机构职能调整，是因为多龙治水的格局导致了城乡分割与政出多门，也导致了公共资源的分散使用，因为这些机构运用的都是财政资源。如果进行了这样的机构改革与职能调整，则社会保障体系城乡一体化必定能够顺利推进。

第三，调整财政资源配置方式，推进社会保障体系建设城乡一体化。一是在城乡之间均衡配置社会保障财政资源，确保农村居民能够平等地分享到国家财政补贴，包括养老、医疗、救助、福利、教育补贴等。二是同一保障项目的财政资金只由一部门负责分配，以此避免多部门分散使用造成的城乡分割、群体分割及可能出现的重复支付或者遗漏支付现象。如政府对城乡居民的医疗保险补贴，就不能分别由人力资源和社会保障部门与卫生部门分配，它带来的只能是重复参保、重复补贴，如果一个部门负责使用，则很容易杜绝上述现象。三是同一保障项目的财政资金只采用同一预算科目，取消按照城乡分割设置预算科目的惯例，以确保主管部门能够在城乡之间统筹使用财政资源。如现行城乡有别的孤寡老人福利，如果财政资金不再按照城乡需要分割，则城镇福利院与农村敬老院建设便可以统筹规划、统一配置资源，这不仅可以提高资源利用效率，亦会促使老年人福利事业走向公平。四是改变财政资金只随机构拨款的做法，推行“费随事转、费随人走”，如老年人福利、残疾人福利、儿童福利等拨款，不能只拨给公办福利机构，而是随老年人、残疾人、儿童所享受的相关服务与福利，分配给所有提供服务的机构，这样不仅可以打破城乡界限，更可以调动社会资源与市场资源共同提供社会福利服务。

第四，同步推进相关配套改革。例如，我国的养老保险制度实行基础养老金与个人账户养老金组合，基础养老金是现收现付，而个人账户基金是完全积累，它不仅需要专业的基金管理机制，更需要通过资本市场开展有偿运营来实现保值增值。医疗保险的城乡一体化不仅需要公共卫生事业城乡一体化为基础，而且需要公立医院改革与医疗服务机制创新同步推进；城乡老年服务设施（养老机构）建设的一体化，需要有与之配套的可以有机整合城镇国有土地与农村集体土地资源的新政策；社会保障体系城乡一体化还需要与户籍制度改革、农村土地制度改革、公共财政体制改革、新型城镇化与新农村建设协同推进，等等。

总之，城乡一体化是我国社会保障体系建设的必由之路，也是评估这一制度公平程度的核心指标。迄今为止，我国社会保障体系建设已经实现了从选择型制度安排走向普惠型制度安排的重大转变，城乡居民都能够不同程度地享有社会保障。但是，这一制度却因城乡分割的现实而缺乏应有的公平性，也导致了这一制度在实践中被扭曲，以及公共福利资源的低效。因此，新时期社会保障体系建设的核心任务应该是从追求“普惠”转向“公平普惠”，这个公平就落脚在城乡统筹发展与社会保障体系城乡一体化上。只有城乡一体化的制度安排才能体现制度的公平性，并且在普惠的基础上，使制度建设产生质的飞跃。如果社会保障体系实现了城乡一体化，就为缩小城乡差别、促进城乡经济社会一体化发展奠定了坚实的基础。

（作者为中国人民大学教授）

注：此文为作者研究成果《从城乡分割走向城乡一体化》下篇；上篇《中国社会保障制度变革挑战》见本刊1月（上）。