贾康：财税如何助力治霾

当前，雾霾对于我国社会生活的威胁已经不仅仅局限于少数地区，要真正解决这个问题可能还要待以时日。在雾霾等环境问题的治理中，财税可做的事情大致有三个方面：

第一，我们的环境税制改革必须尽快地有所动作，有所作为。“环境税改革”概念其实包括两个最基本的要领：一是我国是否推出独立开征的类似“碳税”、“硫税”这样的新税种；二是我国现有税制里面的19种税，有哪些还有“绿化”的潜力空间，需要调动这种潜力。比如，从2010年开始对原油天然气的资源税实施改“从量”为“从价”的新机制以后，到现在为止这个新机制已覆盖全国，在此基础上，敢不敢下决心把新机制覆盖到煤炭，这是一个很大的考验。

从资源税角度切入的我国新一轮在基础能源层面推开的改革势在必行。仅仅是整个税制里面一个资源税的“绿化”，就可能产生牵动全局的重要作用。“从煤到电”的产业流程利益机制概念之上，需要有一个适应市场经济的真正突破，使我国在一般商品比价关系和价格形成机制的基本市场化以后，多少年没有实现的基础能源市场化调节在全国进入一个新境界。

“从煤到电”在资源配置的过程中，电力可以实现其产业部门内的全面改革，即真正使电力回归商品属性，配上十年前“5号文件”表述的竞价入网机制，使所有相关生产主体能够由此真正产生内在的动力与活力，尽最大可能把自己的产品做到有竞争力。如此，带来的实际结果是发电成本降低，这与由于税负影响而千方百计努力节能降耗是合成一体的。

同时，要针对电网自然垄断的属性，完善相对应的特许权管理，让它回归自然垄断地位，不再用交叉补贴既控制前端又控制后端。到了后端，也要放开，就是十年以前“5号文件”里已经提出来的输配分离，在电的零售环节引入服务外包等竞争机制，多样化地顺应用户需求，提高服务质量。

在这些税种的“绿化”之外，还应研究单独开征的环境税、硫税，实际上是以对造成环境压力的排放主体为对象，结合排量，把外部成本内部化的特定调节机制。我认为这项改革在中国也势在必行，最好在“十二五”期间提出基本的方案，不宜再拖。

第二，合理运用财政支出，包括专项的支持。对一些看准的战略性新兴产业是需要战略性支持的，但不可过多过滥，不宜把支持资金切得很零碎，由很多部门分头去做。要尽可能地整合集约，对决策上有把握的事情，下决心把资金力量形成拳头，支持某些重大专项。

另外，财政补贴同样如此，比如对太阳能、风能的标准化补贴。前面提到电的竞价入网机制，对这个竞价入网环节的补贴应是非常清楚和透明的：各种电一起竞价，但有公开的规定，一度太阳能电补多少钱，一度风电补多少钱，以落实对可再生能源的支持政策。不是每个做可再生资源发电的企业都能入网，而是要在竞争中间淘汰那些比较靠下的落后产能，让靠上的先进产能进来，因此这个补贴就是规范的、公平合理的。以这样一种透明的、规范的财政补贴配合电力部门配套改革，在竞价入网的环节上，无论煤电、光伏电、风电，政策无非就是把握好补贴的度。

第三，与财税政策相关联，国家还应通盘管理整个产业布局，在顶层规划方面做到位。中国的能源，涉及火电、核电、水电、风电、光伏电等，是有内在联系的一大套配置，需要系统的顶层规划。在没有“全景图”和客观标准的情况下，财政拿公共资金去支持谁、不支持谁，往往缺乏扎实依据。应该使“全景图”式的规划具备一定水准，然后据此决定公共资金的支出方向。

不仅在环境治理领域，放大而言，当前中国如没有攻坚克难的配套改革，很多看起来具有的相对优势只能是潜在状态，而不能变成实际的发展所需要的正能量。市场经济里面会有不断的“重复建设”，在这样的过程中，政府应该进行放松准入制度安排、产业政策、技术经济政策方面的配套，特别要是破除过度垄断、推进改革。

（作者系财政部财政科学研究所所长）