深化教育财政体制改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了全面深化改革的指导思想、目标任务和重大原则，其中深化财政体制改革部分提出，“改进预算管理制度”、“完善税收制度”和“建立事权和支出责任相适应的制度”。作为财政制度重要组成部分的教育财政制度，也应进行相应改革。

完善教育财政投入体制

《决定》在关于预算制度改革部分提出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”我国现行的教育财政支出的相关法规，既同财政挂钩，又同生产总值挂钩。1995年颁布的《教育法》第五十四条规定，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”。第五十五条规定，“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。1998年颁布的《高等教育法》第六十条和2006年修订的《义务教育法》第四十二条，重申了《教育法》的规定。1993年《中国教育改革和发展纲要》规定，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第五十六条规定，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。

教育财政支出（或称公共教育支出，政府教育支出）同财政收支挂钩有两种方式。一种是固定挂钩，即教育财政支出占财政支出的比例固定，或教育财政支出的增长同财政收入增长按一定系数固定。二是弹性挂钩，即教育财政支出增长高于财政收入增长，但不固定提高的数量界限，或教育财政支出占财政支出比例逐步提高，但不固定提高的数量界限。我国现行相关法规的规定基本属于弹性挂钩，只有个别年份，中央政府有关部门规定过中央财政用于教育的支出3年内每年增加一个百分点，规定2011年至2012年各省教育财政支出应达本省财政支出的百分比。

教育财政支出同财政固定挂钩方式不可取。第一，将导致财政支出结构固化。一国一行政区的财政支出结构主要由政府职能和经济发展阶段所决定，应是不断变化而非一成不变的。我国政府职能正处于进一步转变过程中，经济发展正处于升级换代阶段，且行政区间经济发展阶段和水平存在巨大差异。财政支出结构处于动态调整过程中。将某些重点支出占财政支出固化，既不符合财政支出结构变动一般规律，也不利于财政支出结构的优化。第二，将加剧同级政府不同部门间争夺公共财政资源竞争的攀比效应。政府不同部门作为利益集团，其行为特征之一是获取公共资源和公共权力的最大化，这是计划经济或市场经济国家的共同特征。某一部门和管理的领域支出同财政收支固化，必将引起攀比效应，以各种方式证明其在经济社会发展中的重要性和财政投入不足，以争取公共资源和公共权力最大化。“一年之计在于争”、“跑步钱进”，是这一特征在我国的鲜明写照。

弹性挂钩也会产生与固定挂钩同样的问题，而且不可稳定和持续发展。因为财政收入及其增长最终取决于经济增长，在市场经济和经济全球化的条件下，经济增长具有周期性，而财政支出结构处在变动过程中。要求各项重点支出的增长高于财政收入增长是难以实现的，但作为民生支出重点的教育支出，在一定时期内其增长与财政收支弹性挂钩仍是必要和可行的。法治国家必须依法理财，在我国教育法等相关法规未修改条件下，政府教育支出仍须依法实现“三个增长”和两个比例逐步提高。

财政性教育经费占国内生产总值（GDP）比例不应继续固定挂钩。第一，4%比例的确定有其特殊的历史背景。我国改革开放初期，政府职能基本上是计划经济体制的产物，尚未发生实质性改变，由此而来的是教育亟待发展而经费严重短缺。为此，国务院在上世纪90年代中期做出了财政性教育经费占国内生产总值4%的规定。经过近20年努力，政府职能和财政支出结构已发生重大变化，4%的目标2012年已经实现。第二，政府教育支出占国内生产总值的比例，是联合国教科文组织早年提出的用于评价和监测各国政府教育努力程度或政府教育投入水平的指标，而并非政府教育财政决策指标。一些国际组织和学者给出同等经济发展水平条件下政府教育支出应占国内生产总值的比例，其价值和局限均在于对一国教育财政决策目标只具有参考价值。根本原因在于，即使同等经济发展水平条件下，国家间国情、财情、教情并不相同。第三，国内生产总值并不能直接在各项公共支出间进行分配，可分配的是国民收入中的财政收入。政府教育支出占国内生产总值的比例是事后统计结果，不具有可操作性。可操作的是政府教育支出占财政支出比例，而此项指标由于不同国家和时期，其财政收入水平和支出结构不具可比性，由此做出的国际比较和给出的比例也具有很大局限性，不应作为一国决策的依据。

科教兴国、教育优先发展已是我国国策，提供公共教育服务是政府和财政的基本职能，教育服务是成本递增的服务，为使公共教育支出持续稳定增长，不应继续采取与财政和生产总值挂钩的方式，而应转向以教育财政制度保障政府教育支出。第一，尽快制定国家和省级各级各类教育的生均拨款标准，标准的制定既要考虑教育需求，也要兼顾财政供给可能，应由教育和财政等各部门共同制定，标准应是动态的，其内容应包括基本支出和项目支出。第二，将此标准按层级政府间各级各类教育事权与支出责任的明确划分，分别纳入各级财政预算，最终由同级人大通过后执行。