深化教育财政体制改革（2）

建立与事权、支出责任、支出能力相应的教育财政制度

《决定》第19条提出，“建立事权和支出责任相适应的制度”，对中央和地方的事权和支出责任做了原则性大致划分，并提出，“适度加强中央事权和支出责任”，“进一步理顺中央和地方收入划分”。

如何认识和处理中央与地方财政关系是一个老问题，我国也历经多次改革。从理论和制度上来说，应在明确界定市场经济中政府和市场作用边界的基础上，按照公共产品和服务的层次性分为全国性、地方性、跨区域（外溢性）公共产品和服务。按照事权、支出责任、支出能力的思路，规范中央和各级地方的事权、支出责任划分。

从我国现行制度规范和执行来说，中央事权和支出责任相对较小，地方尤其是县级事权和支出责任较大，中央财力相对较大，地方尤其是县级财力较小。改革的思路可适当提高中央的事权、支出责任，或提高地方尤其是县级财力。也可以二者结合，双管齐下。就公共服务重要组成部分的教育而言，其现行事权和支出责任的划分存在以下问题：第一，事权与责任划分不明确，如“中央统一领导下各地方分工负责”、“基础教育以县为主”、“加强教育省级统筹”、“高教管理以省为主”等，如何分工、何谓“为主”和“省级统筹”，均未有边界清晰的规定，结果导致权责交叉过多，同一权责中央与地方层级的政府间存在交叉。第二，事权与支出责任划分重心过低，层层下放，中央直接承担的事权和支出责任过少。中央政府的事权和支出责任主要是中央直属高校。第三，事权与支出责任、支出能力不相匹配，特别是贫困地区和贫困县无力承担其与事权相应的支出责任。实际执行中，基本上是谁办的学校谁管，谁管的学校谁承担支出责任。从财力来说，中央到各级地方，层级越高财力越大，层级越低财力越小。从事权与支出责任来说，层级越低责任越大，层级越高责任越小。形成事权和支出责任呈金字塔形，支出责任呈倒金字塔形。弥补的办法是中央对地方名目多、重复交叉的教育财政专项转移支付。

深化教育财政体制改革，首先，应以法律明确规定各级各类教育中央和各级地方政府的事权与支出责任，将模糊的原则性规定，改为明确的可操作的具体规定。其次，加强中央政府的教育事权和支出责任。在人口城镇化和人口跨区域大规模流动背景下，包括基础教育在内的各级各类教育区域外部性逐步增强。无论从招生和就业来说，地方高校早已成为跨区域的公共服务，中央政府应承担更大的事权与支出责任。再其次，通过税制改革，使县级政府拥有更多财力，以支撑其事权和支出责任。

清理、整合、规范教育财政专项转移支付

《决定》在改进预算管理制度中提出，“完善一般性转移支付增长机制”，“清理、整合、规范专项转移支付项目”。对于前者提出“中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节”，对于后者提出“逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付”。

一般性转移支付是为解决财政纵向、横向不均衡和辖区收益外溢，实现公共服务均等化，其管理成本低，地方有支配权，便于因地制宜。专项转移支付是为执行上级政府特定政策给予下级地方政府的财政资金，它规定了使用方向，有的还要求地方资金配套。我国改革的趋势是加大中央一般性转移支付的比重，减少专项转移支付比重。

教育类转移支付属于专项转移支付。现存的问题是项目繁多，项目几乎涵盖了各级各类教育及其人、财、物各种投入要素，同级同类教育同一投入要素项目交叉、重叠。如对贫困地区改善义务教育办学条件的项目，高等教育中用于支持学科建设的项目，中央和地方不同部门各种支持人才引进和培养的项目，名目繁多、交叉、重叠。在现行预算体制下，部门预算由基本支出和项目支出构成，基本支出水平难以增加，于是专项支出成了争取财政资金的手段。专项转移支出项目，在制度设计执行和监管上都存在不规范现象，“跑步钱进”，弄虚作假、挪用、消费十分严重。

为此，凡应该且可行的教育专项转移支付要纳入一般性转移支付，对应纳入专项转移支付的项目应进行整合，避免交叉、重叠。教育专项转移支付项目要完善制度规范。