隐性膨胀：政府机构改革灰色地带

未来十年，中央将进一步优化政府组织结构，简政放权。

政府机构改革一直是政府转变职能的重要举措之一。改革开放以来，我国进行了7次政府机构改革。前6次机构改革的统计数据显示，国务院工作部门由100个减至69个，精简约31%；编制人员由511万减到116万，精简约68%。

这些数据以政府正式部门为统计对象，反映出机构改革的成果集中体现在正式部门和公务员编制人员数量的减少上。但是，现实中政府机构的外部剥离与内部扩张一直相伴而生，具体而言，就是从外部看政府正式部门在不断精简，实际上其内部衍生机构却持续膨胀。且这种膨胀相对隐性，往往不被人们直接察觉，但是它却在机构层面对政府有效、科学地行使公共职能有着不容忽视的影响。

衍生机构：政府的另一个组成部分

衍生机构是指从政府衍生出来的非内设的下属机构，就组织性质而言它们算是一种准政府组织。“准政府组织”是指那些在公共部门发挥职能作用但又不是某政府职能部门组成部分的机构，它们具有两个特点：第一，拥有一定的公共权力；第二，不属于正式政府部门。在政府内部，除内设机构外，衍生机构就是政府的另一个孩子，它们的主管政府单位就是自己的母部门；它们遍布于政府的各个层级和各类部门，从中央到地方，从党的系统到行政系统，从经济部门到文化部门，随处可见。

一般而言，衍生机构可分为四类：（1）行政监管性衍生机构，指全部或部分承担政府某些行政监管职能的单位，如财政部投资评审中心。（2）公益性衍生机构，是为保障全社会公众的基本利益和国家长远利益而提供公共产品或服务的单位，如发改委的国防动员发展研究中心。（3）生产经营性衍生机构，是从事生产经营活动并产生营利行为的单位，如人民银行的中国金融电子化公司。（4）中介服务性衍生机构，是由具有一定特征的一部分人组成的互益性组织，它们挂靠在主管的部委名下，接受后者的管理和指导，如商务部的中国机电产品进出口商会。

尽管衍生机构在机构身份上不属于政府正式部门，其工作人员也几乎不是公务员，但是它们在各方面都与自己的母部门具有千丝万缕的联系。

横向观察：衍生机构的构成特点

衍生机构于结构上具有一些典型特征。

衍生机构数量与人员规模往往可与母部门的内设机构抗衡。从政府部门的组织结构上看，还经常存在内外比重失衡的现象，很多政府部门的衍生机构数量基本上都持平于甚至多于内设机构，以商务部、财政部和发改委为例，其衍生机构和内设机构数量比分别依次是35：31、31：23、30：31。通常一个衍生机构内部又划分若干小部门，其工作人员总数往往可能超过一个内设司局的人数，原因在于衍生机构不受公务员编制门坎的制约，可以采取社会聘用等多种灵活的人事关系。

衍生机构的组织类别多样，专业类、研究类和报刊出版类衍生机构是主流，数量最多的是专业类机构。这些机构基本上承担了母部门管辖领域内的专业事务，体现出现代政府的专业化倾向。如商务部的13个专业类衍生机构中，有11个冠以“国际”、“对外”、“外商”等词眼，这是由于随着中国经济的发展，国内外的各种商务活动十分活跃，尤其是对外商务活动空前增长，在此背景下，需要更多处理国际商务问题的专业性机构。至于发改委，则是由于其涉及的职能范围太过广泛。在这个有着“小国务院”之称的部委当中，其各个职能部门都在不同程度上与政府其他部门有所交叠，因此衍生出大量专业类机构以满足不同职能领域的需求。

研究类衍生机构是财经部委衍生机构的重要组成部分。这是政府正式部门重视研究工作的一种延伸，因为衍生机构的很多研究成果是直接为母部门解决实际问题服务的，这也体现了现在政府决策越来越注重研究、走科学决策之路的方向。

报刊出版类衍生机构样式齐备，很多部委均展现出“社、报、刊”全有的状况，即一个部委一般都拥有至少1家出版社、1份报纸和1份期刊。报刊出版类衍生机构本身就存在很大重叠性，例如中国计划出版社和中国市场出版社均归属发改委主管，但是出版图书的类型基本趋同；中国财政经济出版社和经济科学出版社都在财政部治下，这两家所出图书也相去无几。

从组织属性构成看，以社会服务为导向的公益性和中介服务性机构是衍生机构的主体。组织属性的划分隐藏了衍生机构社会功能的核心倾向，即其提供的产品或服务的社会含意。行政监管性机构某种程度上接受了母部门的授权和委托，是在代行一部分政府权力，因此它们的功能是偏向国家一方的。而公益性机构和中介服务性机构是在为全社会或部分社会群体提供公共服务，它们的功能偏向社会一方。生产经营性机构通过营利的活动来维持自身的生存和发展，因此它们的功能是偏向市场一方的。其实很多可以由社会和市场直接提供和解决的产品或服务，并不需要政府扮演一次“中间商”的角色，而公益性和中介服务性衍生机构才是政府最应当审视和改革的一个重要部分。