隐性膨胀：政府机构改革灰色地带（2）

纵向梳理：衍生机构的生成历史与政府机构改革脉络

如此繁复的衍生机构已经成为一个既有的政府机构现象。那么它们是什么时候建立的、从何而来？通过查询公开资料，包括各机构的官方网站或公信力较高报刊刊载的相关新闻，笔者搜集到4个主管财经工作部委下属的93个衍生机构的成立时间，对这些机构成立时间的分析可呈现出一副政府机构隐性膨胀的基本面貌。

1988年是衍生机构成立最多的年份，这一年有10个衍生机构成立；其次是2001年有6个；1983年、1987年和1993年分别各有5个。尤其是在1987-1989年的前后3年间共有18个衍生机构成立，这一时间段是衍生机构成立最为频繁的时期。

通过回顾改革开放以来历次政府机构改革的情况，可以发现选取的样本部委衍生机构成立的密集期与机构改革的时间节点基本一致，其中最为突出的是1988年和1998年。

1988年的政府机构改革的重点是“同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构”，而且尤其重视人员精简。而1987和1988年是生产经营性和中介服务性衍生机构成立的高峰期。在撤销的12个部委中，原机械委、电子部、石油部、煤炭部的很多机构都转入市场或社会。如商务部的中国机电产品进出口商会、中国轻工工艺进出口商会、中国五矿化工进出口商会等衍生机构都是在1988年成立，这些机构的职能和服务领域或多或少与当年裁撤的那些政府部门有所接近。

1998年的改革重点是政府部门之间的整合与重组，特别是人员精简的力度最大（由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了47.5%）。在这样的背景下，很多精简的机构和人员没有直接进入市场或社会，而是转而进入部委直接管辖的公益性衍生机构，这些机构往往都是全额拨款的事业单位，很多还有行政级别，在这样的单位里，除了一个表面上“公务员”身份的差异，其他的待遇和部委内部差别不大。衍生机构某种意义说成为机构改革分流人员的一个重要渠道。

相互依赖：隐性膨胀持续发展的原因

为什么一面是倡导精简的机构改革浪潮，另一面则是衍生机构隐性膨胀之风呢？究其原因，还是衍生机构同自己的母部门之间形成了一种十分紧密的相互依赖关系——衍生机构愿意“靠着大树好乘凉”，母部门也可以从这个不太在场面上宣扬的孩子那里得到些好处，二者之间的彼此依赖助涨了隐性膨胀的势头。

从一般的眼光看，作为下属的衍生机构一定对作为母体的政府主管单位存在很高的依赖性，这也符合孩子对母亲的依赖惯性。但通过对实际情况的调查发现，衍生机构与母部门之间的依赖是相互的、共生的，主要体现在三个方面。

第一是设置上的“职责同构”与服务对象的专一排他。一部分衍生机构中存在与母部门内设机构的“职责同构”现象。有很多衍生机构与母部门当中的正式部门存在职能上的交集，这些机构基本上都是行政监管性机构和公益性机构，所行使的职能基本上是母部门中某些司局办职能的延伸或执行化。如发改委的价格监督检查与反垄断局，其职责是“起草有关价格监督检查法规草案和规章；指导价格监督检查工作，组织实施价格检查，依法查处商品价格、服务价格、国家机关收费中的价格违法行为，依法查处价格垄断行为；按规定受理价格处罚的复议案件和申诉案件”。而同样负责价格监察工作的价格监测中心的职能是“负责国内、国际市场重要商品和服务价格的监测工作，实施国家发展改革委价格监测报告制度，调查、分析重要商品和服务价格、供求的变动情况。跟踪反馈国家重要经济政策在价格领域的反映，加强价格预测并适时提出预警建议，做好价格信息发布工作，并协助开展国家发展改革委安排的成本调查工作，配合指导地方价格监测业务工作”。前者更多的是在政策上提供支持和指导，而后者则负责实施技术性监测工作，是前者具体工作的执行者。

另外，很多衍生机构属于服务类机构，它们的存在完全是为了给母部门提供特定服务，这些机构的服务对象具有专一排他性。如各个部委的服务中心和培训中心（称谓上略有不同），主要承担的都是母部门的后勤保障和系统内干部人员的培训等工作。从某种程度来说，这些衍生机构与母部门的关系是服务与被服务的关系。但这种服务却是存在严格和明确的部门界限的，它们的服务对象必须也只能是母部门。服务对象的专一性，把这些衍生机构和母部门紧紧地捆绑到一起。对服务类衍生机构一方而言，母部门是唯一的服务接收者，离开了这个“买家”它们的服务无人问津，自然难以维继；而对于作为母部门的部委来说，它们需要这方面的服务，如果没有这样的衍生机构，那么它们或许要到市场上去“购买”相关服务，而那些来自市场的东西在它们看来不具有“排他性”，故而难以满足心理上的优越感和满意度。

第二，经费上的“互相支持”。在资金问题上，衍生机构和母部门之间存在一种“成年儿女和母亲”的关系，母亲会适当给孩子一些钱花，孩子挣到钱也会“孝敬”给母亲一部分，这就是双方在经费上的相互支持现象。一方面，一些衍生机构可以从公共财政或母部门那里获得一定的运行经费。衍生机构的经费来源比较多样，一般分为财政全额拨款、差额拨款和自收自支三类。就前两类而言，它们的经费全部或者部分来自于政府的财政拨款或母部门的补贴，这些机构在资金上对母部门有很高的依赖性。接收拨款或补助的机构绝大部分是行政监管性和公益性事业单位，但也有少量部委直属的学会、协会等可以获得国家的财源补给，如财政部的全国预算与会计研究会和中国资产评估协会等。由于没有公开的详细数据，究竟各个衍生机构能够从财政和各自的母部门处获得多少经费，我们不得而知，但起码从很多衍生机构自称为“中编办批准成立的全额拨款事业单位”的表述中可以看出这些机构对母部门的依赖程度。如果没有依靠母部门的身份背景，财政拨款也自然无从谈起了。另一方面，母部门也可以从那些开展事业或经营活动的衍生机构处提取部分相应收入为本部委所用。这些收入各部委的决算报表中清晰可见，其中的“事业收入”、“营业收入”和部分“附属单位缴款”都是来自于衍生机构。其中的营业收入和缴款是衍生机构收入当中的“非独立核算”部分，其余独立核算的部分归衍生机构自行支配和使用。这些事实都反映出作为母部门的政府部委反向上对衍生机构有收入上的依靠，尽管这种依靠并非关键性财源，但是却可以在一定程度上弥补政府自身的经费总量。

第三，人员上的交织与互通。从衍生机构一方看，很多机构的领导层中出现了母部门内设机构人员的身影。由于衍生机构的组织属性各异，因此属于事业单位的机构人员基本上是事业单位编制，其他属性机构的人员则来自社会聘用。但是在实际研究中，我们发现一些衍生机构的主要负责人具有公务员身份，有的机构直接是职能对等的内设机构的一、二把手兼职，这些机构以行政监管性和公益性机构为主，也有少量的中介服务性机构。如财政部关税司长同时也兼任其衍生机构关税政策研究中心的主任。还有一些中介服务性机构的负责人（实际或名誉）往往是从母部门退居二线的领导来出任，如商务部下属的中国外商投资企业协会的会长即刚刚退下来的前部长陈德铭。从母部门一方来说，它们也会从自己下属的衍生机构中借调一些业务对口、工作能力突出的人员到内设机构当中工作。这已经成为很多公务员编制有限但工作相对繁杂的内设机构常用的办法。同时在事业编制的衍生机构当中，行政级别已经是处级以上的人员还可以直接参加母部门一些的领导职务竞争上岗，一旦获选直接转为公务员身份。