毕瑞峰：深化政府机构改革是一项系统工程

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）指出，转变政府职能是深化党和国家机构改革的重要任务。新中国成立以来，先后进行过多次政府机构改革，自改革开放以来到党的十九届三中全会召开之前，先后进行过7次规模较大的政府机构改革。虽然历次政府机构改革在推进政府管理现代化、规范化和科学化方面起到了较大作用，但是面对新时代新任务提出的新要求，现有的政府机构设置和职能配置还存在不完全适应的地方。《决定》从系统性、整体性和协同性出发，全面部署党和国家机构改革，标志着我国的机构改革从分类推进向系统推进迈进，也意味着我们在机构改革的理论和实践上走向成熟，这对于我们进一步深化政府机构改革、提升政府治理能力有着重要意义。

政府机构改革需要其他机构改革协调推进

随着现代社会的发展，公共管理主体呈现多元化发展趋势，政府机构只是众多承担公共管理职能的主体之一。在我们国家，除政府机构之外，党的机构、群团组织、社会组织等都承担着大量的公共管理职能。过去很长一段时间内，由于我们没有认识到政府机构改革只是整个机构改革的一部分，把机构改革简单地等同于政府机构改革，忽视其他机构改革的协调推进，致使改革的效果不是很理想。纵观改革开放以来历次党的会议，虽然在多次会议的报告、公报和决定中都提到过机构改革，但是在很长一段时间内，我们一直将机构改革的重点放在政府机构改革之上，而对其他机构改革言之甚少或是没有提及。由于承担公共管理职能的机构种类较多，因此，我们在进行政府机构改革的时候，就必须协调推进其他种类的机构改革，正如《决定》所要求的那样，“统筹党政军群机构改革”。以政府机构改革与事业单位改革的协调推进为例，如果在推进政府机构改革过程中，没有及时地推进事业单位改革，就有可能出现把政府机构改成事业单位、继而继续履行行政职能的问题。从改革开放以来多次机构改革的结果来看，在政府机构缩减的同时，往往会出现事业单位的迅速增长，就是很好的佐证。这种机构改革，从表面上看已经完成任务，但实质上只是机构性质的变化，总量还是那么多。《决定》所提出的“不再设立承担行政职能的事业单位”，就是出于政府机构和事业单位改革协调推进的考虑。这一道理同样也适用于政府机构与党的机构、群团组织和社会组织等机构改革之间的协调推进。

政府机构改革需要人员职能改革全面推进

经过多轮的机构改革，我们逐步认识到，政府机构改革不能够简单的就机构改革谈改革，还需要与转变职能、精简人员同步进行。我国政府机构改革之所以曾经陷入“怪圈”，一个重要原因就是当时我们没有完全弄清楚政府机构改革与职能转变以及人员精简之间的关系，这三者实质上是一个问题的不同方面。因此，在机构改革过程中，如果我们没有及时地完成政府职能转变，这些保留下来的政府职能，因为需要人员去履行，就会逐渐把精简掉的机构和人员“找回来”。基于这样的考虑和认识，《决定》在谈到政府机构改革的时候，明确指出“转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务”。自1987年首次提出“机构改革必须抓住转变职能这个关键”以来，如何转变政府职能一直是我们努力的方向。曾经有一段时间，我们认为转变政府职能就是要建设“小政府”，但后来我们逐步认识到，无论是“大政府”还是“小政府”只是说明政府的职能规模，不能代表政府的职能方向，“只要是社会需要的职能，再多也不为多，社会不需要的职能，再少也不为少”。而“服务型政府”这个概念提出之后，就很好地解决了这一问题。我们可以按照服务型政府这一标准来调整政府职能，只要是对服务于民的职能有利的我们就可以保留下来，反之就可以取消。因此，《决定》延续了党的十九大提出的“建设人民满意的服务型政府”的提法，并把它作为优化政府机构设置和职能转变的方向和目标。

政府机构改革需要中央和地方政府统筹推进

政府机构改革要想取得预期效果，还需要统筹推进中央和地方各级政府的机构改革，否则就会出现“上改下不改、上动下不动”的被动局面，影响整个机构改革的效果。从理论上讲，按照国务院和地方各级政府组织法的规定，不同层级的政府承担着不同的职能，为了履行好这些职能，必然会采用不同的机构设置模式。然而，在实际工作过程中，为了便于上传下达和归口管理，从中央到地方基本上都采用了上下对口的机构设置模式。这也是《决定》中所指出的机构设置不适应的表现之一，“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理”。特别是随着“放管服”改革的深入推进，各级政府的职能发生了较大变化，一些事权被取消，一些事权下放给地方和基层政府。通过简政放权，地方政府特别是基层政府的事权规模日益扩大，需要履行更多的职能，而上级政府履行这些事权的编制和人员又没有随之下放，即“人没有随事走”，导致地方政府的压力较大。为了解决好这些问题，《决定》提出因地制宜的改革措施：针对上级政府因简政放权改革而导致事权减少、职能规模减小的情况，提出“精干设置各级政府部门及其内设机构”；针对地方政府特别是基层政府因简政放权改革而导致的事权增多、职能规模增大的情况，提出“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层”。

政府机构改革需要编制管理改革配套推进

机构改革的最终成果就是通过改革优化机构设置，然而所有机构都具有自我膨胀的特性，再好的机构改革成果如果不通过某种形式予以固化，就很难得到长期坚持和延续。也就是说，如果对机构改革的成果没有及时固化，很多精简掉的机构和人员有可能“回流”，导致比机构改革之前更为“膨胀”。因此，《决定》在部署完党和国家的机构改革之后，随即提出要“推进机构编制法定化”，对机构改革的成果予以固化。就政府机构编制法定化而言，实质上就是两个方面的法定化，一是机构编制的法定化，要严格控制机构限额，不得在限额外增设机构；二是人员编制的法定化，要严格控制人员数量，不得突破总量增加编制。机构编制的法定化，虽说是两个方面的法定化，但实质上还是一个方面的法定化，那就是人员编制的法定化，因为任何机构最终还得依靠人员去运行。理论上讲，政府机构应该严格按照编制使用人员，但是由于种种原因，我国政府特别是基层政府机构中存在大量的编外人员，由于其身份的特殊性，目前还没有将编外人员纳入编制管理之中，管理上的“各自为政”现象较为突出，这从某种程度上也加剧了“临时工现象”。为了避免政府机构改革过程中，出现“堤内不足堤外补”的问题，《决定》首次在机构改革过程中提出，要“严格控制编外聘用人员”，由此也可以看出，在政府机构改革的同时，编制管理改革也要同步推进。

（作者为中共珠海市委党校市情研究中心副教授，行政学博士）