隐性膨胀：政府机构改革灰色地带（3）

政府隐性膨胀的实质与反思

掩藏在母部门内部的准政府组织——政府衍生机构类别众多、属性各异，对它们的认识和研究可以帮助我们更全面和深入地理解政府机构的现状。本文揭示出衍生机构广泛分布于政府部门，从某种程度上讲这些机构对中国的政治生活和社会治理具有一定影响，但却长期未引起人们的关注，从而构成了政府机构的一个灰色地带。

绝大部分衍生机构是改革开放以后成立的，衍生机构的出现与政府机构改革之间在时间上呈现显著的同步性，这表明改革开放以来我国机构改革存在“表缩里胀”的问题，实际上政府机构存在隐性膨胀现象。衍生机构与自身的母部门之间较高的相互依赖性，在一定程度上能够解释为什么衍生机构得以大量生长。

当前发生在中国政府机构层面的上述现象与问题，从理论意义上具有两方面的意涵。

一是政府官僚机构在中国场景下的变异值得关注。官僚机构以科层化、专业化、理性化著称，但是当处于改革背景下的中国在转变政府职能的大势下，需要精简机构、向社会放权，于是我们看到了正式政府部门和人员数量的减少。而另一方面，随着经济的发展，社会亟待治理的问题层出不穷、复杂多样，原有的政府官僚机构的治理模式、行政效率等还没有实现根本性转型，尚难以用精简后的机构来应对这些挑战，加之官僚体系本身具有的不断膨胀的劣根性，使得正式政府主动地或不得已地寻求通过增加衍生机构的方式来分担治理压力和扩大争取资源的途径，同时实现自身机构潜在规模和权力控制范围的扩大。这样的状况其实是作为一种典型官僚机构的政府在社会转型期的“组织形态变异”。

二是大量衍生机构的存在从侧面反映出中国的国家与社会分离还不够彻底和充分。改革开放以来，中国告别以往计划色彩浓重的全能主义治理模式，逐步培养社会力量自我治理的能力，很多NGO大量涌现。一个社会的良性发展状态是国家与社会各司其职，社会处于适宜的多元治理格局之下。衍生机构的兴起与发展可以说是政府触角的一种社会化延展。一些本该由社会自我管理的事务还处于政府的羽翼之下，国家与社会的界限还十分模糊，中国转型之路的任务还很艰巨。

从当前国家逐步推进的政治体制改革进程来看，作为准政府组织当中重要一类的事业单位已进入顶层改革者的视野，2011年3月发布的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（简称《指导意见》），其中明确了事业单位分类的标准和改革方向。对事业单位推行的分类改革思路已经形成，并在全国逐步铺开具体的分类实施工作。对事业单位的改革思路成为其他准政府组织未来走向的重要参考和借鉴，这意味着“社会功能”是我们在推进改革进程、促进国家与社会合理分离的道路上界分衍生机构并找寻其适当位置的一个关键要素。基于这样的方向，社会功能导向的衍生机构更有可能回归社会的怀抱，不断向社会自治性的NGO转化。行政功能导向的衍生机构则可以考虑与政府内部机构合并重组。