西方社会福利制度的演变与启示 （2）

二、西方社会福利制度的内在悖理

当我们将社会福利制度放置在“现代故事”中，作为社会转型和变迁过程的一个组成部分进行讨论时，即是从现代意义来理解和解释这一制度性设计。这也意味着，作为一种体制和制度的社会福利，是人类社会的现代性转型变迁的产物。正是在这一过程中，社会福利从前现代的适合于权力集团的政治统治和利益需要的一种选择性行为，逐渐能够应对现代社会的经济发展和市场竞争的要求，从而演变为了与共同生活中的多元化、个性化趋势相联系的正式体制，并被视为社会共同体中每一个成员的基本权利，而且通过政制的设计、政策的制定、发展的规划、财政的预算等，对其稳定的供给给予了制度化的保证。

上述演变也展现了这样的过程：社会保障和福利发生了从传统性向现代性的扩展，从某些群体的特殊待遇逐渐发展到惠及全民的普遍权利。伴随着社会成员应当享有这项权利的观念的社会化和普遍化进程，对社会福利制度进行观察和探究的范畴也得以形成，譬如，传统福利与现代福利，小福利与大福利，特殊福利与普遍福利，补缺福利与普惠福利，剩余性福利与充裕性福利，排斥性福利与包容性福利，选择性福利与非选择性福利，道义性社会福利与制度性社会福利……等等，形成了一个具有特别意义的学术和实践领域。在这些范畴表达的二元辩证关系中，也处处显露出学术与实践面对的两难窘境。所有这些，对于我们探索和建立适合中国自身的社会保障和福利体系，都会提供某种深刻的启发。

(一)效率还是公平：市场经济始终的困扰

从欧美国家的发展看，西方社会福利制度之所以发生和确立，正是源于现代社会的一系列巨变——经济运行的市场化、利益结构的重构、资源配置方式的变革等等，这场现代性变迁导致了深刻的困境。伴随着社会收入分配的不公平和财富占有的两极分化，必然是空前未有的阶级矛盾、对立和冲突，一定时期甚至达到了白热化程度，其所造成的种种严重的社会问题，使得正常的社会生活秩序面临瓦解，统治阶级的权力支配地位也为之动摇。为此，必须使势不两立的阶级冲突得到调节和柔化，达成“阶级妥协”而避免同归于尽，社会问题也有望得到一定的缓冲和化解，西方社会福利制度正是在这个转变中应社会秩序的维持以及政治统治的需要而生的。譬如，德国俾斯麦执政下的社会保障就被“视为抵御社会主义的良药，作为赢得工人阶级对威廉独裁统治的忠诚的手段”。(27)同样，福利国家也被视为解决西方社会棘手问题的一副良药。

尽管如此，作为贫富两极分化和阶级冲突的具体表现——效率与公平、自由与平等、财富与正义之间的矛盾和纠结，以及它们表达的资本与劳动的不同诉求、斗争、博弈，始终贯穿在作为一项制度的社会福利之中，对其政策的权衡和选择打上了深刻的印痕，从而牵动了这一制度的自我调节、应时修改和基本走向。如美国第一流的经济学家为里根准备的《总统经济报告》中称：“无论在生产或者在消费方面，在重新安排资源时，要做到既可改善某个人的地位，又不损害其他人，那是不可能的”，“如果这样的可能性确实存在的话，那么，这种经济是没有效率的。”报告继续说，“有效的经济制度是关心个人的需要：每个人都在为实现自己的目标而奔波，这才算是有效率”。(28)看得出，效率与公平的绝对协调和平衡更多地是一种想象，并未真正实现过。

类似的困扰也反映在其他范畴之中，譬如，就自由与平等的关系而言，平等与个人自由有时可能会产生冲突。自由地竞争是至高无上的市场原则，但事实表明，当社会中的阶层、群体和个人在市场制度下自由地进行货币交易，精英阶层与弱势群体的巨大差别就是在所难免的逻辑。所以，阿尔弗雷德·马歇尔坚信：“这个问题不是所有人是否最终平等——他们一定是不平等的”，而是使“至少在职业上每个人都是绅士”成为可能。(29)面对不平等的社会事实，吉登斯对“胜者通赢”(winner-take-all)的现象发出警告：一个彻底的精英统治的社会将造成收入上的严重不平等，并因此而威胁社会的凝聚力。(30)以至于官员和学者不得不郑重思考理想追求与现实选择之间的分野，以避免过度的理想化使人遭受“仁心善举的伤害”。

这些困境中包含了两面启示：如果没有社会福利制度，现代社会秩序的正常维持是不太可能的。同时，社会福利制度的作用也并不是万能的，仅靠这项制度尚不足以使社会生活获得免于一切困扰的保证。我们须避免以其作为一劳永逸的答案，不断在社会的动态运行中寻求新的解决方案。

(二)不平等的合理化：社会福利制度与社会分层结构

社会分层对于把握现代社会结构及其制度安排，进而深入体察其中内含的不平等性，提供了一个有力的分析视角。值得关注的是，作为现代社会的一项重要制度，社会福利制度对于社会资源和机会的配置，以及现代社会结构及其分层现象的显著作用，这一传导过程使得不平等的社会结构和分层现象具有了合理化效果。

工业化早期及其后的一定时期，社会的极度不平等引发了两大工业阶级的对抗和冲突，针对国家权力的“解放政治”成为了工人运动和社会运动的目标，整个社会陷入了暴风骤雨般的震荡。伴随着西方社会福利的制度化，其对剧烈的社会矛盾和冲突释放出的调节和缓冲功能，使社会的不平等性被控制在可容忍、可接受的限度内，避免了任何一方无条件的完胜，社会的强烈波动因此而逐渐衰减和抚平。最终，正如我们今天所见证的，“生活政治”取代了“解放政治”，争取更多社会资源和社会机会构成了工人运动和社会运动的实际内容。社会矛盾和冲突不仅变为了“茶杯里的风暴”，而且柔化、精细化和“制度化”了，成为了福利国家的体制和制度框架中的一种常态现象。这一演变过程也意味着，社会结构和分层体系的的不平等性趋向于合理化了。

从西方福利国家的主要类型(自由主义福利国家、保守主义福利国家、社会民主主义福利国家)来看，其社会不平等现象和分层结构各有不同的特点。一般认为，自由主义模式的福利国家侧重于发挥市场配置机制、自由竞争原则，国家和政治权力对收入分配和再分配持不干预态度；对于市场化、商品化中利益受到损害的弱势群体，政府主要采取补救式的保障救助政策，普救式的社会福利则是有限覆盖。在保守主义模式的福利国家中，市场机制相对处于比较次要的地位，国家居于福利供给的主导地位，传统的家庭关系在社会福利制度中占有重要的位置；公民的社会权利是获得福利的前提，个人享有的实际权利与其工作和参保年限、过去的表现与现在的给付是相互关联的。相应地，社会阶层的较大差别、等级制度和阶层特权是保守主义模式福利国家比较突出的制度现象。在社会民主主义模式的福利国家，社会福利制度追求平等，实行统一定额式的给付原则，而且给付慷慨。为避免国家和市场的二元化、工人阶级和中产阶级的分化和不平等，这类模式的一些国家努力将一般工人纳入到较高的福利制度阶梯之中，使其享有的福利达到中产阶级的福利水平，这些措施扩大了新中产阶级，这种福利制度又被称为“人民福利”。

但是，西方社会福利制度不可能消除社会结构和分层现象中的不平等性，只是使之合理化了。“资本主义市场经济具有产生更大不平等的趋势，而福利国家则存在着创造更大平等的趋势和意图，两者之间的冲突是持续性的”(31)，这一判断仍然能够反映出社会生活的某种真实。在西方福利国家的实践中，对有限的福利资源只能“目标锁定”，采取选择性的配置，不同阶层、群体的保障和福利“所得”是有差别的，对社会资源和机会的“所享”也是不同的，因而也就不能避免上层、中层、下层、底层群体的分离。一些学者认为，在现存的阶级体系内部，福利政策又产生出新的分层类型，这种事实上的不平等一定意义上加大了贫富差距。“在资本主义社会的福利国家中，社会权利的增长没有从根本上改变其阶级体系。在大部分情况下，福利服务也没有能够消除贫穷——尽管瑞典和奥地利等更具社会主义性质的国家在这方面走得最远”。(32)所以，社会福利制度通过社会资源和机会的配置可以使社会利益结构得到某种调整，但并未脱离社会的不平等性及分层结构的合理化这样一个问题。

(三)社会福利制度的曲折演进：商品化—非商品化—再商品化

随着社会的现代性转型和变迁，经济摆脱了与乡土社会关系的共生状态，市场也从传统习俗经济中获得了“解放”，经济活动本身构成了一个特别的领域，效率、利润和剩余成为了追逐的目标，资本积累对于再生产的规模化具有决定性的意义。人类生活发生了巨变，由原本的经济“嵌入”在社会之中，转向了社会依附于市场经济体制的时代。与此同时，市场化和商品化作为基本线索，贯穿于社会福利的演进过程。前工业化时期的自然经济形态的终结，依赖土地等自然产出来维持的自给自足走上了终点，经济市场化、劳动商品化完全改变了人们的生存和保障方式，无论是家庭的自我防护，还是行会、教会的救助措施，或是领主、君主的仁慈善举，已不能形成抵御各种风险的屏蔽效果。特别是对于靠出卖劳动力换取生活资料的人们，其生计维持和福利开支很大程度上取决于市场和雇主。在此情形下，社会福利及其作用方式也发生了市场化、商品化的转变。

历史进程表明，当市场和交换关系成为了普遍的社会现象，人们的生存越来越取决于货币化收入，市场化和商品化过程并不能提供完全的保障和福利。而且，与其他市场现象相一致，劳动力市场也受到竞争原则和供求规律的支配，竞争中的不利者几乎难以避免贫困的威胁。如果说，市场经济和竞争原则提高了效率，使社会再生产的扩大成为趋势，那么也可以说，正是市场化和商品化使得一些个人和群体的保障和福利受到剥夺，生活陷于贫困甚至绝望。也因如此，如果要经济效率、企业竞争力和社会再生产得以继续，就需要一种与之相悖的逆向过程，使之成为对经济市场化和劳动商品化的补充。这就是社会福利制度应当发挥的非商品化或去商品化的重要功能。显然，从更为实质的方面说，社会福利也是一种“生产性投资”。

就劳动的非商品化或去商品化而言，福利国家是最为典型的制度设计。国家提供的社会福利使劳动者免于贫困，使其能够不完全依赖于市场和出售劳动力而生存，这就确立了市场化、商品化的体制性保护机制。同时也应看到，随着福利国家的扩张，非商品化或去商品化过程引发了另一种后果，即高额的福利支出推高了税负，生产成本和社会成本(金融、生产、物流、商业以及环保、教育、医疗等)越来越高，从而削弱了企业的竞争力，抑制了再生产和资本积累的扩大能力。不仅如此，劳动者也失去了必须工作的理由和动机，社会的勤奋、进取和敬业精神也失去了动力。最终的结果是，福利国家陷入了财政危机，整个社会也陷入了各种问题的危机。福利国家于二战以后达到巅峰状态不久，就走上了危机重重的时期。如果从1948年英国率先宣布建成福利国家开始，到20世纪70年代的石油危机和经济危机，福利国家从兴盛到危机，前后仅仅30年左右的时间。自此，西方各福利国家一直在不断地进行改革。这一改革过程，用学界的表述来说，是社会保障“再商品化”的趋势。通俗地说，更像是一个不断打破福利津贴的“大锅饭”的过程。然而，越是改革却困境越深。这样，福利国家实际的轨迹画出了一个又一个改革与危机相互交叠的怪圈。

(四)所享与所得：福利的普惠承诺和国家的有限能力

当T.马歇尔表示“权利是有的，但救济却经常跟不上”，实际上涉及到了我们所说的“福利的普惠承诺与国家的有限能力”这样一个问题。随着西方社会生活更深地走进现代的范畴，社会福利制度的一种趋势也越来越显著——原本用于展示统治阶层的慷慨仁慈的接济和布施日渐失去了必要性，对社会贫困人群实施补救的国家责任和社会道义得以确立，而且，这一救助的最低保障原则逐渐成为了面向一般国民的普救主义原则，现代西方社会福利制度的普惠主义价值原则也得以形成和确立。在这一转变过程中，始终存在着国家的福利承诺与福利能力两者间的矛盾纠结。即使在上述转变的初期，西方福利国家的福利承诺与福利能力之间的两难困境已经开始显露。

为应对西方社会现代性持续转变中的实际问题，社会福利制度中包含的国家意志和政府责任也日益明确和自觉化，这可以说是“福利国家”的一个共同特征。在其普遍共享的福利目标隐含了一种理想：“一种健全的福利体制，它在某种相当高的程度上为全体公民，尤其是最有需要的公民提供有效的保障”。我们从中还可以看到欧洲福利制度的总体价值观：“全社会共担风险、共享机会；培育社会团结或凝聚力；通过积极的社会干预，保护最弱势的社会成员；鼓励工业领域中的协商而不是对抗；为全部人口提供一个丰富的社会、经济公民权利框架。”(33)

然而，尽管欧洲(尤其是北欧诸国)的社会福利制度广受赞许，有时被称为“全民福利”、“人民福利”，在现实中，几乎无限的普救式共享福利并未真正实现过。因为，即便是在经济繁荣的状况下，社会福利支出受到的制约也是刚性的，国家的实际能力总是使福利的真正变现不得不大打折扣，于是，“所享”与“所得”的实际距离是难以抹去的，这使得“全民福利”、“人民福利”相当程度上还是一个期待。相关研究指出，在任何国家包括英国和北欧国家，全民福利模式也没有完全实现。英国的“全民低保”从来就没有真正地实现过，其相当的非缴费型给付都是针对一定的目标群体进行的。即使在北欧三国，许多非缴费型补贴也是家计调查式的。由此可见，在福利政策的实施过程中，有关目标的定位、对象的遴选、福利的给付底线等，都是必须的程序。这也折射出了社会福利体制总会伴随着某种理想性特征：期待的“所享”与现实的“所得”总是有区别的，而且，即使是“所得”也并非是均等化的。事实上，如果对福利国家的改革进行简化地概括，那么，筛选福利目标群体，收缩福利支出，降低财政压力，进而缓解福利国家的危机，是这一过程脱离不了的题中之义。

因此，“权利是有的，但救济却经常跟不上”也是一种提醒——“所享”的承诺基于形式化的社会权利，是不可剥夺的；“所得”作为实质性的变现，其有限性也是难以超越的。

(五)不等价交换的世界体系与社会福利的全球格局

从全球格局着眼，西方福利国家并不限于欧美社会系统自身，而是全球经济政治体系的一部分。在全球化时代，一国的社会福利状态更是与世界体系的运行有着密切的联系。按照沃勒斯坦的分析，资本主义世界体系是“不等价交换”体系，这种“不等价交换”在两个维度上运作：一是发生在资本主义国家内部的阶级阶层之间的不等价交换，二是发生在被纳入世界体系的国家之间的不等价交换。前一个维度主要反映了西方国家本身不同阶级阶层和群体，特别是国内工人阶级和资产阶级的利益关系不合理性；后一个维度则体现了世界经济体系中的核心国家与边缘国家的不平等关系，特别是不同国家和不同民族之间的利益不均衡性。这样，以世界体系为观察点，我们能够通过这一体系的内外两维，观察到社会福利及其制度运作的全貌，进而对全球范围的福利资源的流向有所把握。

首先，“不等价交换”的内维。就西方福利国家不等价交换系统的内部运行而言，其秩序的保持有赖于两种重要制度——工业仲裁制度和社会福利制度。一方面，各种工业仲裁形式的普遍建立，使资本利益阶层与劳动工薪阶层的冲突被限制在制度性的框架内，确定了各不同群体的利益诉求表达渠道和方式，同时也对其利益诉求给予承认，从而“卸除了阶级冲突这颗定时炸弹的引信，并使19世纪相对激烈的阶级斗争让位于和平的政治竞争和工业谈判”。(34)另一方面，为了使国内各阶层和群体的财富占有、收入分配差距在一定程度上得到调节和拉平，西方福利国家在尽可能给付可分享的社会福利、提高可上升的社会机会的同时，政府也对高额福利支出的可承受性、更多地提供公共物品和服务、更有效地缩减财政赤字等，采取更为谨慎的态度。与此相关的是，政府必须将国内税负控制在可接受的范围，不至于引发社会内部的反抗。

其次，“不等价交换”的外维。对于世界体系的秩序维持和福利国家的正常运转来说，“不等价交换”的外部维度也许更为重要。沃勒斯坦等人认为，资本主义世界体系所以能运转至今，其根本点在于核心地区和边缘地区之间存在着“不等价交换”。(35)世界经济是一个国际生产和贸易的分工体系，不同地区和不同产品被这一劳动分工的链条连缀在一起，各国按照“不等价交换”的原则进行商品贸易转换，从而形成了一个“比较利益”过程——各国的贸易利益所得是不同的。

商品链的地理方位不是随意分布的。如果在地图上把它们标出来，我们就会发现，它们呈现出向心型。它们的产生点是多层次的，但目的地却汇合于少数几个地区。这就是说，它们从资本主义世界经济的边缘向中心或核心移动。人们很难否定这一经验观察。

尽管每隔50年左右商品链都经历一番重大调整，一个按等级制组织起来的商品链体系却被维持下来。(36)

边缘国家总是处在一种两难境地之中：“对于那些处于边缘地区的国家，由于在政治上和经济上都处于边缘地区，因而对于核心地区所创造的这种文明很难作出有效的反应，它们往往陷入一种两难境地：拒绝接受将是一个损失，接受也是一个损失。”(37)因此，“不等价交换”的外维揭示了福利资源的全球流动态势，反映了核心地区(西方福利国家)与边缘地区(发展中国家)结成的福利世界格局，由于前者在全球体系中的强势地位，从而能够从后者获得源源不断的超额经济收益。这就从实际操作层面确保了其工业仲裁制度和社会福利制度——既能够满足各不同群体的利益诉求，又将国内税负控制在可接受的范围，从而保证了“不等价交换”内维运行秩序。

可见，“不等价交换”的外维运行不仅与“不等价交换”的内维稳定是一体相联的，而且，“不等价交换”外维越是成功运行，西方国内社会福利的制度和政策等也越是游刃有余。这就提示我们：在经济全球化时代，一国的社会福利制度和政策不再仅仅限于本国的内政范围，而是与世界经济和政治体系的运行状态有着复杂的关系。从20世纪西方经济体系发生的历次经济危机期间的国内社会和政治变化来看，从经济和市场领域、企业收益降低和劳动薪酬下降，到资本与劳动的雇佣结构出现新的紧张，再到国内财政和福利支出遇到麻烦等等——这类伴生性社会问题经过一定程度的内部发作，其后，随着外围经济剩余的输入，内维的福利资源又进入了新的丰盛期，其国内的社会和政治压力于是渐趋释放和缓解。

因此，当我们对本国社会福利制度和政策进行研究时，社会福利的世界格局是一个非常必要的研究视角。对于任何一个特定的系统(国家、社会、文化以至群体、组织等)，社会资源总是有限的，因而使其需要的满足程度受到限制。这就使我们必须思考“社会资源汲取能力的改善”这一问题。我们认为，“从历史过程和文化的比较视野来考察作为系统现象的中国社会，不难看出，更多地倾向于社会资源的单向汲取，而且是限于系统本身的单向‘内汲取’，如此，对系统需要的满足就难以形成可持续性和可扩展性，从而逐渐导致了系统更为深层的积弊和沉疴。这是中国社会一直以来所面对的重大困题。如果中国致力于使自己成为一个真正的现代国家，就必须使这一状况得到根本转变。”(38)