政府在国家治理体系中的角色定位及改革趋势

核心提示：深化我国行政体制改革的核心问题是要明确政府在国家治理体系中的角色定位及未来改革趋势。明确政府在国家治理体系中的角色定位，是政府、市场和社会等多元主体追求和谐互惠的伟大实验。法治服务型政府建设关系着我国经济和政治体制改革的大局，是实现整个社会经济可持续发展的重要保障。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）对推进国家治理体系与治理能力现代化进行了全面战略部署。国家治理体系的建构，对于深化行政体制改革具有重要的指导意义。全面促进国家治理模式的现代转型，政府的角色定位和改革趋势成为未来中国行政体制改革大环境的一项重要的研究课题。文章将对此问题予以分析探讨，以期对我国行政体制改革实践有所裨益。

国家治理体系的定义和核心要素 

明确政府在国家治理体系中的角色，首先应梳理国家治理体系的定义和构成要素。国家治理体系是为了实现善治，达到治理目标，由政府、市场、社会等多元主体在相互依存的制度环境中共同治理社会公共事务的模式。对政府而言，治理就是从“管理者”到“服务者”的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动接受到主动参与的过程。各治理主体通过联合行动，共同解决利益冲突，在相互调适的过程中实现各自利益目标。所以，这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程—国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”①。在我国政治发展的特定时空和格局下，国家治理体系的核心要素包括以下几个方面：

治理主体的多元化。治理主体的多元化是现代社会管理的一个重要特征。政府应是社会管理的责任主体，但不是唯一的主体。在国家治理体系中，其主体范围包括社会公共事务的所有参与者和竞争者，他们之间既相互制约又相互支撑。治理是整个社会的事情，也是全社会的共同责任。从全面深化改革的意义上讲，社会力量的逐渐壮大，均不同程度地削弱了政府的权威，但为了满足社会公共需求，实现社会公共目标，治理主体范围从传统的单一的政府主体扩展到公民、私营企业、自治组织、相关利益团体等非政府部门，从而促进了政府治理功能与社会治理机制的有机融合，加快形成了政府、社会、企业、公民共同治理的大格局。多元化的国家治理主体实际上就体现了多元共治的理念，这将意味着，政府不再只是国家治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也成为国家治理的主体。

治理客体的社会化。国家治理的客体是社会公共事务，其包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务。从社会公共事务的顶层制度设计而言，国家治理的客体包括以下五大方面：政治军事问题、社会生活问题、经济差距问题、文化教育问题、生态环境问题等。由于这些问题属于社会公众的共同问题，因此，多元的治理主体在相互合作基础上共同参与顶层的政策规划和制度安排。比如，政府通过合同的形式在公共领域引入市场机制，实行“准市场化”治理；建立政府部门与第三部门的合作关系，以弥补政府能力和财力的不足；政府授权社区并鼓励社区建立各种公共事业，以改进社会基本服务及预防和控制犯罪活动。从社会公共事务的底层制度执行而言，社会公共事务的一切要素皆来自于社会，包括了社会组织和公民个人共同利益的所有社会性事务，其物化表现形式体现为社会成员日益增长的物质文化需求和精神需求。社会公众可以通过一定的渠道，参与或影响政府对政策的执行，从而实现社会协商对话机制，建立起政府与社会共建共治的国家治理格局。

治理结构的网络化。现代社会有效的公共事务治理之道是网络治理模式，即多元的国家治理主体出现在管理社会公共事务的大舞台上，建立起相互依赖又相互制约的合作模式（即网络关系），共同参与社会治理。比如，一些社会公共事务并非一个行政辖区政府所能解决的，像公共交通、污水处理等问题，需要相关可能导致其利益受到影响的主体采取联合行动，从而使政府间关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系演变为一种共同承担责任和共同解决问题的社会网络关系。当前，我国处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会治理面临着新情况和新问题，各类社会组织在不断增多。因此，社会治理的网络化格局要求从单一手段向多种手段综合治理，运用群众路线的方式，服务的方式，协商的方式，尽可能调节和保护各方主体的利益，将人们的行为纳入共同行为准则的轨道，实现既要维护社会公共权益，又要尊重个人合法权益的目标。

治理机制的制度化。治理机制是通过制度安排一系列治理社会问题的指导原则、治理范围、治理规则、治理程序、治理协议、治理的组织和机构等理想设计方案，用以解决国家和社会公共事务。制度化的治理机制在国家治理体系中处于首要的核心地位，它不仅规定了治理主体应共同遵守的行为规则，具有引导和示范的社会效应，而且它降低了国家治理的成本，可使相互依赖的主体关系处于可控状态，为治理行为提供制度支撑，并且在很大程度上决定着社会发展的方向、速度和质量，有利于以法治型权威为基础的国家政治生活日益制度化、规范化和程序化。在社会转型时期，建构国家治理体系，首先应该在党群之间，干群之间，党的基层组织和上级组织之间，人大、政协、行政、司法机关之间，政府与民众之间，基层群众自治组织与群众之间建立一种对社会共治共管的合理制度。比如，建立首长接待日制度、社会听证制度、政府发言人制度、社会协商对话制度、政府信息公开制度、举报人保护制度以及党政领导干部公开述职制度等。

政府角色定位问题的逻辑框架 

政府的角色定位就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。我国是从传统的计划经济体制转向具有中国特色的市场经济体制的社会主义国家，在发展的轨迹上，由于缺乏相应完善和健全的市场化基础，加上我国东部、中部、西部地区经济差异较大，客观地造成了市场发展速度上的不平衡性，地区间发展的差异性。明确政府在国家治理体系中的角色定位，是严格限制政府、市场和社会等多元主体此消彼长的零和博弈，转向追求和谐互惠的伟大实验。笔者认为，对政府在国家治理体系中的角色定位问题的基本逻辑总结可归纳如下：

对政府在国家治理体系中的定位应建立一个价值标准体系。所谓价值标准体系既要包括不同的价值标准，也要有关于这些价值标准在该体系中的价值位阶判断。比如“公平”、“正义”、“民主”、“自由”、“和谐”等词一直被作为社会的核心价值标准。因此，作为逻辑过程的起点，对政府在国家治理体系中的角色定位首先应建立起一个价值标准的体系。在社会主义市场经济体制的框架中，企业制度、市场机制和政府管理体制是最重要的3个支柱。十八届三中全会对政府作了明确的定位，《决定》提出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。即突出强调了使市场在资源配置中起决定性的作用，政府在健全宏观调控体系中发挥调控作用。因此，笔者认为，“合法”、“合理”、“程序”、“高效”“守信”、“便民”则是对政府行为的价值标准体系中的相对重要性的判断。当然，不同的国家对政府行为的价值标准体系是有差别的，即使同一个国家在不同的历史时期对政府角色的价值标准体系也是不同的。